一 导言

（一）概念界定

1．顶层设计

顶层设计，本意是指自高端开始的总体构想，这一概念源于系统工程学领域的自顶向下设计（Top-down Design）。在我国，“顶层设计”现已成为一个被各行各业广泛使用的名词，对其概念的理解略有不同。本课题所述“顶层设计”概念，指的是中央层面出台的总体改革意见以及各领域总体改革方案。顶层改革方案本身的优劣也是本研究关注的重要方面，因为顶层设计是改革方案落地实施的前提和基础。

2．改革梗阻

关于“梗阻”的内涵，通常认为是在公共政策执行的过程中，政策执行主体往往会由于自身的态度、素质和能力等原因，消极、被动、低效地执行政策，甚至影响和阻挠公共政策的有效执行。本研究认为：“梗阻”是指改革政策的运行遭遇阻力而导致过程的全部停滞或部分中断，导致改革政策传导机制因此无法发挥作用或作用发挥得不理想，无法实现预期效能。本课题所述“梗阻”概念较“中梗阻”“肠梗阻”概念更为宽泛，除了关注政策执行过程中的梗阻问题之外，同时也将政策制定过程中的障碍与问题纳入考量。

3．政策落地（政策执行）

关于政策执行的内涵，通常指的是执行中央政府及地方政府制定的正确可行的政策的过程。关于落地的内涵，理论界一直没有给出确切的含义。《人民日报》在评论员文章《确保重大政策落地生根》中指出，“坚决打通简政放权、放管结合、优化服务政策落实的‘最先和最后一公里’。推动重大稳增长工程尽快实施、重大改革政策尽快落地、重大民生举措尽快见效”。

本文的“政策落地”，指的是改革政策在设计、出台、执行、落实等环节都秉持改革的初衷，改革方案的制定机构与改革方案的执行机构意图一致、步骤衔接，上级的改革意志得到下级的全面准确的领会与认真完整有效的执行，使得改革取得预期的效果。本研究重点关注改革政策的制定和实施程序与规则。

（二）研究思路

1．改革推进机制的内涵

本文认为，改革推进机制的内涵与政府管理机制和运行机制相类似，也是一个管理学概念，包含了政府改革决策、执行、沟通、反馈等方面。它的外延要比狭义的改革方案出台后行政执行的范围更广。总结起来，可以将改革推进机制的构建分为三个层面和阶段，即决策设计机制、执行协调机制、监督考评机制。完善改革推进机制，即要建立健全改革决策、执行及监督机制，将改革工作纳入规范化、制度化的轨道。

2．改革推进机制的构成

改革推进机制由改革决策机制、改革执行机制、改革监督机制三种既相互制约又相互协调的运行机制构成，认识改革推进机制的作用原理就要厘清改革决策、改革执行与改革监督三者的内在逻辑。在实施改革决策的过程中，应该建立双轨保证机制。

3．改革推进机制的主要特征

第一，科学的决策是改革能够落地的基础。改革的复杂性、变动性、关联性要求不断提高决策的科学性。要解决我国面临的突出矛盾和问题，仅仅依靠单个领域、单个层次的改革难以奏效，必须加强顶层设计、整体谋划，使改革决策科学化，增强各项改革的关联性、系统性、协同性，使改革产生综合效应。

第二，有效的执行是改革能够落地的关键。政策执行是改革政策落地过程的重要环节，是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。正确的政策方案要变成现实，则有赖于有效的执行，如果执行不力，再好的政策方案也只能是一纸空文，政策目标也实现不了。

第三，有力的监督是改革能够落地的保障。监督在政策执行过程中起着重要的信息反馈的作用，政策执行中的有效监督可以保证政策的正确贯彻实施，可以保证政策的及时调整和完善。从更大的政治意义上讲，还可以保持和促进政治稳定，因此有力的监督是保证改革效果达到最佳的不可或缺的一环。

4．本文的研究逻辑：把决策、执行与监督当作一个完整的政策过程

一个运转良好的改革推进机制必须在改革决策、执行与监督三大环节共同着力，缺一不可。在当前强调改革落实实施的语境下，在学术和政策层面加大改革执行和监督环节政策力度的同时，一定不能忽视改革方案决策设计本身的科学性和民主性。没有好的可执行的“作战图”，一味吹“冲锋号”、下死命令是不够的，改革成效也不容乐观。