第一编 中国实践

第一章 政府购买公共服务的现状、经验与问题分析

第一节 发展现状

本书中的“政府购买公共服务”指的是政府购买提供给社会公众的公共服务。通过与另外三个概念的比较，我们来深入辨析这个概念：第一，与“政府采购”相比。政府采购包括货物、工程和服务，其中的“服务”包括“政府购买公共服务”中的服务。但是，两者着重点不同：政府购买强调政府付费，强调财政支出可以购买的内容，是结果导向；政府采购强调对符合条件的采购主体的选择过程，强调公平公正的遴选程序，是过程导向。第二，与“政府购买服务”相比。政府购买服务中的“服务”包括基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项，以及其他适宜由社会力量承担的服务事项。而“公共服务”区别于政府自身履职所需的行政后勤和辅助性服务，如印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车辆维护、会议、培训、物业等。第三，与当下热议的“PPP模式”相比。“政府购买公共服务”为Contract out，即用政府财政支出来购买社会力量的服务，而PPP模式是Contract in，即利用私部门的资金来完成公共设施的建设，而且购买标的既包含工程建设，也包含管理运营。

一、缘起与发展

1994年，深圳市罗湖区率先在环境卫生领域尝试政府购买服务的机制，罗湖区打破原来的政府直接聘用环卫工人的传统，由环卫工人组成环卫公司，政府与环卫公司签订合同，购买环卫服务，极大地提高了保洁效率。1995年，上海市浦东新区社会发展局、浦东新区社会发展基金会、上海基督教青年会和罗山街道办事处（后划并归入金扬街道办事处）委托上海青年会管理“罗山市民会馆”。罗山会馆是一个集社区教育、社区文化、求助服务、体育健身、卫生保健等社区功能为一体的市民休闲和社会交往场所。这是中国政府第一次向社会组织购买服务的模式。2006年初，由国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西扶贫办以及中国扶贫基金会共同实施的“NGO与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”经过公开招标后，6家NGO中标。这是中国政府第一次以公开竞标的形式向民间组织购买公共服务。此后，上海、北京、深圳、南京、无锡、杭州、青岛等多地在市政绿化、道路养护、居家养老、医疗卫生、社工服务、行业性服务等多个领域开展了政府购买公共服务的工作。

二、政策出台与实施

以前，我国政府购买公共服务活动的主要依据是2003年出台的《政府采购法》。然而《政府采购法》侧重规范政府购买货物、工程项目，难以满足各级政府购买公共服务的制度需求。这导致了各地在推行政府购买公共服务的实践中主要依靠规范性文件来进行的现状，从而形成了我国政府购买公共服务领域中比较严重的“法治赤字”现象。这一现象从2013年起得到逐步改变。

2013年9月30日，国务院办公厅公布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《指导意见》）；2014年，民政部、财政部公布了《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》，民政部、财政部、工商总局制定了《政府购买服务管理办法（暂行）》；2015年3月1日，国务院公布了《政府采购法实施条例》，明确政府采购服务包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务，政府应当就公共服务项目采购需求征求社会公众意见，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果向社会公告。在宏观政策上，把政府购买服务纳入了政府采购的框架体系中。

截至2014年底，我国34个省级行政区中，有28个省级人民政府制定了政府购买公共服务的实施办法或意见，其中大部分省的省会城市都相应地制定了本市的政府购买公共服务相关文件，从整体上规范政府购买公共服务的相关工作。一些地方政府在既有的整体执行制度框架下，相继出台了针对整体制度中某一特定环节的具体规范，以及针对特定领域政府购买服务的专业化规定。其中，如北京、广州、上海及深圳等地政府针对政府购买公共服务过程中的项目确立、预算管理、绩效评估等环节出台了更加细化的具体规范，进一步强化了对这些环节的监督。

三、购买服务的三个关键问题

在政府购买服务的整个过程中，“购买什么”“向谁购买”和“如何购买”是政府要解决的三大问题。下面，我们将从这三个方面大致勾勒一下当前我国政府购买服务的轮廓。

（一）购买项目的类型

政府购买服务的类型主要集中在以下几个方面：第一，市政绿化等公用事业服务。如环卫作业、绿化养护、林业养护、排水服务、海洋环境与污水处理等事务。第二，行业性服务。如行业调查、统计分析、资质认定、项目评估、业务咨询、技术服务等。第三，基本公共服务。如购买学前教育的学位、购买民办学校农民工子女的学位、购买教育管理和购买教育评估活动、民办学校的委托管理、购买民办医院的防疫服务等。第四，社区民生服务。如外来人口管理、矛盾调节、家庭收养的评估、再就业教育培训、社区就业服务、社区社会保障服务、社区公共卫生和计划生育服务、社区救助、社区安全、社区文化、社区环境保护、慈善超市、便民早餐等。

我们把媒体报道过的地方政府实施的政府购买服务项目整理如下。可见，政府购买公共服务的主要内容及各领域的典型实践主要有以下八个方面：养老服务、社会工作服务、社区公共服务、扶贫服务、公共卫生服务、残疾人服务、就业培训服务、治安服务等。

1．养老服务

浙江省宁波市海曙区利用区政府年度财政预算，向“星光敬老协会”购买居家养老服务，同时积极推行个人购买服务、企业认购服务以及社会认养服务，向社区老人提供生活照料、医疗康复、精神慰藉等养老服务；江苏省南京市鼓楼区利用公共财政和社会福利基金相结合，通过公开招标、单一来源采购、凭单制、项目委托、资助等形式，以项目形式委托“心贴心服务中心”进行服务，以购买床位的方式资助民营养老机构扩建养老床位，资助免费家政服务，资助民办非企业组织人员定期上门探访老人；北京市西城区月坛街道和鹤童老年福利协会签订协议，政府出场地和管理运行费用，委托鹤童老年福利协会为自理和非自理老人提供简单服务，增加居家护理、入户洗澡、配送营养餐等服务；山东省青岛市利用政府投资、福彩公益金，以及社会、用人单位、个人多渠道的投资，以购买服务项目、凭单制、资助民办养老机构的多种形式，使养老服务由物质供给型向精神关注型拓展，服务项目由单一生活护理照料向医疗康复、精神慰藉等多样化服务拓展。

2．社会工作服务

上海市普陀区长寿街道，通过社区与民间组织服务中心签订协议，实行“费随事转”的定向购买，社区将事务性、服务性和部分社会管理职能转移给民间组织服务中心，承担“服务、规范、发展”社区内所有民间组织的9项内容，包括提供信息服务、组织会议、党建工作、指导社区群团组织等服务内容；深圳市通过公开招投标、竞争性谈判、单一来源采购、项目申请评估资助的形式，购买社工岗位和社会工作项目。

3．社区公共服务

上海市卢湾区打浦桥社区利用街道办事处全额支付的资金，通过双向选择，签订协议，实行契约化管理，向社会组织购买打浦桥街道的社区文化建设；天津市滨海新区泰达服务中心承接政府委托的相关公共服务职能，通过政府购买服务的方式向各社区居委会派驻社工，向社区提供政府下移的管理服务，其财政来源为财政购买为主，市场盈利为辅。

4．扶贫服务

江西省利用江西省扶贫办的财政扶贫资金与亚洲开发银行的技术援助资金，向社会组织购买26个重点扶贫村的扶贫服务。

5．公共卫生服务

河北省唐山市通过财政转移支付方式付费给非营利组织（团市委志愿者服务中心），服务中心招募医疗志愿者实现购买服务，建立村民健康档案，进行健康宣传、疾病预防指导、简单的医疗服务及环境卫生的治理；江苏省无锡市卫生局通过提供房屋、设备和相关经费，购买民办医院——安国医院的结核病防治的公共卫生服务；2004年，佛山市南海区狮山政府为了弥补政府对公共卫生领域投入不足，便开始向民营医院购买公共卫生服务，探索新型的公共卫生服务供给机制，以适应当前社会发展的需要。

6．残疾人服务

湖南省长沙市利用财政预算、残疾人就业保障金、社会募捐、社会捐赠、福彩公益金为眼疾患者和白内障患者提供脱盲、就业服务、智障人士托养、残疾人培训服务，将公共服务外包于第三方。

7．就业培训服务

浙江省湖州市通过购买培训机构的服务，为下岗失业人员、农村转移劳动力、失业大学毕业生等群体提供项目参与培训，资金支付方式分为直接拨款和凭单制两种。

8．治安服务

深圳市宝安区西乡购买城市协管员的服务，由物业公司提供街区综合巡查管理、市政市容养护、“四害”消杀、协助城管部门落实及监督商户做好“门前三包”工作、国有土地巡查管理、协助街道开展专项救灾抢险及处理群体性事件等应急工作、组织街区文化娱乐及宣传活动及向商户及市民提供便民服务等八大项服务；湖南省邵东县综治办向保安服务有限公司购买县城城区夜间治安巡逻服务。

（二）承接主体

2013年，《指导意见》提出承接主体包括两类：一是依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，二是依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。2014年，《政府购买服务管理办法（暂行）》提出的承接主体则增加到三类：一是在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织；二是按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位；三是依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。在《指导意见》的基础上增加了“按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位”这一类主体。

实践中，企业和社会组织是公共服务的主要承接主体。市政、绿化、道路养护等方面购买服务的承接主体主要是企业，基本公共服务如教育、医疗、养老、社区工作尤其是社区安老、济困、扶优、助残服务，以及其他社区公益服务等的承接主体主要是社会组织，如民办非企业单位——民办学校、民办医院、民办养老机构等。

（三）购买方式

政府购买公共服务的方式主要有两种形式：一种定向购买，另一种是竞争性的招投标。定向购买分为项目、非项目与直接资助三种形式，竞争招投标主要是以项目形式进行。推行竞争性招投标其实需要一些前提：如服务清晰可界定、服务的数量质量易测量、服务的成本和绩效可监控等。然而，由于当前我国符合条件的社会组织数量较少，不足以形成充分的竞争性市场，在采用哪种形式进行购买服务上，各地方政府差异很大。一些地方政府采用严格的竞争招投标程序，一些地方政府则以定向购买为主。此外，也有一些地方政府建立起双向互动的服务项目确定方式，既有政府部门的招投标，也可由社会组织自主设计“公益创投项目”，政府给予一定资助，这种“公益创投项目”在一定程度上起到培育社会组织的作用。

第二节 地方经验

通过对各地方政府的调研，我们发现，各地方政府为给公民提供所需服务，采用多种形式，积极探索，已经积累了一些值得推广的经验。

一、公民需求表达与整合

近几年来，随着城市化的高歌猛进、人口年龄结构的变化、流动人口的增多、失业下岗人员的剧增、城市环境污染加剧等问题，公民对公共服务的需求发生了重要的变化，与公共卫生、教育、养老等相关的公共服务需求迅速增加。同时，公民在文化生活服务、便民服务、工商服务、慈善服务等方面又对政府职能提出了新要求。然而，这些需求如何进入政府的决策系统，成为政府提供公共服务的重要参考，这是当前政府提供公共服务，尤其是购买服务的基本前提。

（一）社区民主议事会

北京市石景山区鲁谷街道、上海市闸北区杨浦街道、安徽省合肥市包河区滨湖世纪街道等都建立了形式不同、但实质类似的社区议事会，作为公民需求表达与整合的组织。社区议事会的主要职责是社区内议事协商、共驻共建的社会组织，负责收集各方面的意见建议、讨论社区建设和管理事项，引导群众自觉参与社区事务、监督评议社区服务中心的工作，促进社区发展。例如，安徽省合肥市包河区滨湖世纪街道的社会共治理事会（以下简称理事会）由驻区单位代表、党代表、人大代表、政协委员、知名人士、居民代表等组成。理事会设立了民意征集、项目运作、财经管理、民主监督、慈善救助5个专门工作委员会。理事会还通过社区内的驻区单位捐款捐赠、会员缴纳会费、社会捐赠等活动积极吸纳社区内社会资金，所募得的社会资金全部用于社区公益项目的运作。理事会的成立，方便了社区居民进行民意表达。理事会的成立，使得居民们对诸如小区的体育设施购入、社区里的休闲躺椅如何修建等与社区居民生活息息相关的“鸡毛蒜皮”的小事上都有了发言权。对于与社区利益和自身利益相关的种种问题，居民都可以纷纷通过理事会表达意见。民意征集到达秘书处之后，提交理事会研究，理事会研究通过即执行。理事会将实行项目化运作来确保项目实施的针对性、专业性和实效性。在整个过程中，民主监督委将全程参与监督。

（二）利用大数据收集公民需求

深圳市南山区利用大数据收集公民需求，建设智慧社区，辅助政府进行社会管理和公共服务决策。同时，建立起网络平台之间的联通、业务部门之间的联通，以及市、区、街道和社区不同层级之间联通。网络平台之间的联通，促进了整个系统的循环流动。

二、出台负面清单，明确政府购买的范围

《指导意见》提出：对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买。依据这一原则性规定，2014年，深圳市政府通过了《深圳市政府购买服务负面清单（试行）》，规定了政府不能进行购买的公共服务范围，明确了购买服务的禁区。具体为：一是不属于政府职责范围的服务事项；二是应当由政府直接提供的履职服务事项；三是政府提供服务效益明显高于市场提供的事项。“不属于政府职责范围的服务事项”包括市编制、法制部门清理政府部门职权过程中已取消的事项等3类服务事项，“应当由政府直接提供的履职服务事项”包括国家安全、保密事项、司法审判、行政决策、行政许可等16类服务事项，“政府提供服务效益明显高于市场提供的事项”则涵盖政府提供行政成本显著低于市场提供、政府提供效率明显高于市场提供和政府提供社会效应明显好于市场提供3类服务事项。这在国内尚属首例。

三、制定对中小企业的优惠政策

一些地方为了吸引更多的承接主体参与政府购买，制定了专门的政策吸引中小型企业参加招投标。例如，深圳市《采购条例》第八条规定：“市主管部门应当根据国家和本市经济、社会发展目标，会同相关部门制定优先采购或者强制采购的措施，支持环境保护、节能减排、低碳经济以及循环经济产品，促进经济结构转型升级和中小企业发展。”《实施细则》第五条规定：“政府采购应当扶持中小企业发展，采购人和政府集中采购机构可通过预留采购份额、评审加分、评审价格扣除、履约担保等方式予以扶持。具体办法由市主管部门会同有关部门根据实际情况另行制定。”实际工作中，深圳市政府和南山区政府都积极践行这些政策规定。《深圳市关于支持中小企业健康发展的若干措施》规定，落实国家政府采购支持中小企业发展的各项规定，制定实施细则。市、区两级政府采购中中小企业产品、工程和服务的预算比例不低于30%，其中面向中小企业的比例不低于60%。在采购评审中，对中小企业产品可视不同行业情况给予6%～10%的价格扣除。鼓励大中型企业与中小企业组成联合体共同参加政府采购，中小企业占联合体份额达到30%以上的，可给予联合体2%～3%的价格扣除。

四、按照项目经费分类招投标

一些地方政府如上海市杨浦区、深圳市南山区等开始按照本地经济社会发展条件，简化外包程序，按照项目经费分类招投标。这些弹性操作通过精简程序、提供正向激励有力地提高了社会力量，尤其是规模较小的社会组织参与政府购买服务的可行性。例如，上海杨浦区规定，以项目标的金额100万元、50万元及10万元为分界点，杨浦区在竞标评审、资金拨付和评估验收等环节，对政府向社会组织购买的公共服务项目实行分类管理。在竞标评审环节，项目标的金额在10万元（含10万元）以下的，可以简化竞标程序，采用项目购买方审定制，并报区联席会议办公室备案，而项目标的金额在50万元以上，则统一由区财政局办理政府采购手续，进入政府采购的渠道。其余大量标的金额在10万元至50万元（含50万元）的项目，则仍应按照严格的程序进行评审及验收。

五、建立社会组织联合体共同承接购买服务

一些地方政府如北京市西城区、上海市杨浦区家计中心等为了培育社会组织，成立了支撑型社会组织或社会组织联合体，政府为其提供政策支持并以购买服务形式给予补贴。社会组织可以通过相互间的交流学习、督促评估有效提升自身承接政府职能转移的能力。

例如，北京市西城区依托恩派公益组织发展中心，聚合内、外部专家的力量为被孵化公益组织提供系统的能力建设培训和战略规划辅导，并组成公益导师顾问团，借助管理咨询、会计、法律、宣传营销等专业人士的志愿力量为公益创业者提供咨询服务。公益组织孵化器项目为初创期公益组织提供关键性的支持，包括办公场地、办公设备、能力建设、小额补贴、注册协助等。孵化器应用“社会力量兴办、政府政策支持、专业团队管理、社会公众监督、公益组织受益”的模式培育和扶持初创期民间公益组织发展。

上海市杨浦区于2012年在区人口和家庭计划指导服务中心引入“杨浦区家计中心社会组织联合体”，探索协调整合社会组织力量、促进政社合作的新途径。该联合体由多家从事不同领域专业服务的社会组织结盟而成，通过统筹协调和指导旗下各社会组织，做好社区家计中心的日常工作，同时协助街道、镇和居委会推进计生“六期”教育等公共服务。家计中心在杨浦区人口和计划生育委员会的领导下，采取政府目标管理与联合体自治运作相结合、政府项目主导与社会公益参与相结合的社会化运作体制。一方面，各社会组织可自主向联合体投递项目，经联席会议通过并签订合同，再向各街道及镇输出成熟的品牌项目。另一方面，区人口计生委通过政府购买服务形式提供资金，通过每月参与联席会议、日常检查、节点评估和提出重点要求，实施主导监管。在这样的运作体制下，社会组织可以通过相互间的交流学习、督促评估有效提升自身承接政府职能转移的能力，更能够借助不同专业能力间的合作互补实现集群优势，促进社会组织力量的整合并吸引更多的外部资源参与，从而有力地改善当前社会组织承接能力不足等问题。

六、资源开放共建共享

“社会单位资源开放共建共享”是西城区政府与社会力量合作的一种重要途径之一，也是社会建设专项基金的重点支持的购买服务的重要项目。资源共享的合作双方分别是西城区社工委与驻区资源共享单位，提供的方式是单位直接供给，受益者是辖区居民，监督者是西城区社工委。目前西城区共享项目中大的共享单位依据行业性质不同可分为国家机关及事业单位、国有企业、民营企业、一般事业单位、个体户五大类，涉及国家广电总局、北灯灯具有限公司、北海公园、中国农垦总公司等。共享资源根据性质不同可分为四类：停车类资源、为老就餐类资源、便民服务类资源及文体教育类等。每年作为政府购买服务项目通过网上征集、系统申报、专家审核、网上公示等形式运作。

第三节 主要问题

一、各地方政府的政府购买服务独立于政府采购体系

2015年，国务院制定的《中华人民共和国政府采购法实施条例》中明确提出“《政府采购法》第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”，这意味着在顶层设计中，政府购买公共服务与政府采购货物、工程一样，统一纳入了政府采购的框架体系。然而，政府采购强调的是政府如何遴选采购主体，政府如何合规采购和怎样公平公正地选择采购主体。而政府购买服务强调政府付费，强调政府用纳税人的钱可以买什么。两者的出发点不同，因此，实践中出现了两者的衔接问题。目前各地方政府政策的相关政策中对于政府购买服务如何运用政府采购的框架与手段尚不明确，且大量的地方政府购买公共服务的政策独立于政府采购体系，从组织结构到购买程序都没有对二者间的衔接进行具体阐述。在现实中，只有极少数的地方政府把政府购买服务纳入了政府采购的框架，大多的地方政府购买服务由民政部门等独自实施。

二、公民需求无法在政府供给中有效体现

当前公共服务供给中的一个重要问题是，公民的需求表达不足，导致公共服务的供给无效或需求与供给的错位。因此，公共服务项目的设计应充分回应公民需求，且对项目效果的评估也应考虑公民的反馈，这样才能保证公共服务的有效性。

当前公民需求表达与整合中的问题体现为：第一，政府与公民沟通渠道单一。传统的技术手段使政府局限于对于普查数据、各部门业务数据的分析，而公民的表达也只能借助定期的调查和会议，这限制了政府与公民之间的交流，导致政府的公共服务决策有偏离公民真实需求的风险。第二，目前，许多地方政府都建立了社区网格制度，通过社区网格员收集了大量的基础数据，也基本建成了类似的网络信息库，但是，这些信息都分散在各政府部门中，在流通共享和数据的深入分析上还需要进一步提升。

三、公共服务的生产主体相对缺失

政府向社会力量购买服务，其基本前提是贴近公民的企业、社会组织数量多且提供专业服务的能力强。我国社会组织数量少且能力低。中国每万人拥有的社会组织数仅有2个，而数据表明，2008年，日本每万人就拥有97个社会组织，美国是63个，中国香港地区是28个，新加坡也有13个。并且，当下中国既有的社会组织内部治理结构不完善，提供专业服务的能力也严重不足。另外，各地方政府基于规范承接主体、实现购买服务有序推进及保障服务质量等考量，针对承接主体的资质，从民事责任能力，治理结构设计，会计和资产管理制度，设备、人员及专业技术水平，守法守纪情况，纳税情况等多方面提出许多具体的条件。

社会力量发育不足、承接主体的标准过高引起的问题是：第一，社会组织能力弱，专业性差，无法提供公共服务，无法形成竞争性市场。第二，资质条件的细化更加限制了本就不成熟的承接方市场，挫伤了一些起步较晚的潜在承接方的参与积极性。服务生产者的缺失引起的后果体现为政府购买服务的流标率较高。第三，当前各地推行的政府购买服务多数是非竞争性购买，通过竞争而带来成本的降低并没有成为购买服务的主要优势。政府购买中出现了“买方垄断”的问题。

四、政府的合同监管能力相对较弱

政府购买服务把原来政府和社会力量之间垂直的关系管理转化为一种平行的合同关系，原来是被管理着的社会力量成为公共管理的主体之一，由此，改变了政府和社会力量、公民的关系。因此，对政府的规制、管理方式、管理能力提出了挑战。然而，当前政府的合同监管能力相对较弱，体现为：第一，缺乏合同管理的专业人才。由于政府采购经常性且任务量大，招标采购专业性又很强，所以建立招标采购机构，培养专业采购人员，是有效运用法律，提高采购效率的有力保证。目前在欧盟及世界范围内从事公共采购的职业已经成为与律师、会计师一样重要的、专业化的社会职业。但是，我国各地方政府都反映，政府购买部门缺乏精通合同、法律、估价等专业知识的专业人才。第二，招投标程序需要更加公开透明。第三，合同文本的制作。对合同文本的规范性、全面性，尤其是针对可能出现的紧急、突发事件，大多没有制定专门的规定。第四，政府部门间缺乏合作。政府购买服务涉及许多部门，如在项目的设计方面涉及民政、教育、市容、卫生等部门，在经费拨付环节的相关预算编制和核准工作需要财政部门的配合，而项目的监督审计同样需要监察和审计部门的专业工作人员协助进行，招投标则需要政府采购中心部门的配合。当前，这些部门间的协调配合需要进一步加强。

第四节 改进思路

一、明确“政府购买服务”与“政府采购”的差异

当前，我国已经把政府购买公共服务统一纳入了政府采购的体系框架，然而，“政府购买服务”与“政府采购”两者的强调重点不同，前者强调政府付费购买的结果，而后者强调政府遴选采购主体的过程。而且，政府购买服务与政府采购工程、货物毕竟存在着许多差异。在发达国家的实践中，单一来源、竞争性谈判、关联性购买（合同）都是常见的政府购买服务的方式，因此，应该通过制定政策，细化政府购买服务的招标、询价、谈判、合同终止、监督检查等环节的规则，确立权责明确，购买标的清晰、目标管理科学的合同机制，保障公开、公平、竞争性的公共服务招标程序。

二、促进公共服务需求的表达与整合

了解公民需求可以通过自下而上的公民表达，自上而下的分析评估、民意收集，从以下方面促进公共服务需求的表达与整合。

（一）设立社区民主议事会、公民论坛、网络热线、家园热线等，畅通公民自下而上的表达需求渠道

一方面，社区民主议事会应包括辖区内各单位代表、各居民代表，他们能够参与社区议事会和公民论坛，使公民对公共服务的需求得到有效表达。另一方面，当地公民可以通过各类社交媒体、社区论坛、网络、移动终端、网络热线、家园热线等反映各自的需求，表达自身意见。

（二）政府主动利用各种信息技术收集公共服务需求信息

第一，政府主动利用高科技手段如社交网络平台微博、微信、QQ群等征求公民需求与意见；政府通过智慧城市建设过程中的高科技、大数据等信息收集公民的需求，如利用地理信息技术对数据进行地图呈现和多维度分析，为各部门制定策略提供依据；政府通过社区网格员将居民需求收集、分类并汇总，同时，经过分析和研判，筛选出公民最迫切的需求，并将其公布到信息共享平台上，供政府部门和社会组织进行参考。第二，加强政府部门间、层级间信息的互通共享。一个流动的，各平台、部门及层级互通共享的信息系统，能够为政府决策提供充足准确的数据支持。首先，统一政府采购框架，由政府采购及招标中心负责整体的统筹与管理，建立起公共服务合同外包的联席会议，将发展改革委员会、财政、审计、民政等部门列为成员单位；其次，政府应在内部以资源共享理念为基础，促进不同部门间的数据共享，为公共服务合同外包的发展提供数据支持；最后，应建立一个各平台、部门及层级互通共享的信息系统，为政府决策提供充足准确的数据支持。

（三）社会组织收集并反映公民需求

社会组织是公民与政府之间的桥梁。政府可以通过社会组织的专业活动、调查问卷等了解公民需求；政府也可以设置公益创投项目，由社会组织自主设计反映公民需求的项目，政府直接评审并给予资助，由此解决政府没有察觉到的服务需求。

三、促进承接主体的多元化与能力建设

培育承接主体是当下中国政府推进购买服务所需面对的关键问题。承接主体的培育既包括在政策上扩大承接主体的范围，也需要促进社会组织的培育，更需要加强已有组织的能力建设。

（一）进一步放宽对承接者的资格限制，促进竞争

1．吸引中小企业参加

中小企业既有灵活、专业、重视创新的特点，又承载着提供就业的功能，能够产生较好的社会效应。各地方政府可制定优惠政策，规定在政府购买中，中小企业的比例不低于一定比例。在采购评审中，对中小企业产品可视不同行业情况给予一定比例的价格扣除。鼓励大中型企业与中小企业组成联合体共同参加政府采购，中小企业占联合体份额达到一定比例的，可给予联合体一定比例的价格扣除，从而吸引中小企业参与到公共服务竞标中来，既提升中小企业能力，又提高市场的竞争程度。

2．允许个人参加部分特殊服务项目

对于老人儿童的理发、老人临终关怀、心理安慰、家政服务等灵活、特殊的社会福利性项目，可以放低资质的组织要求，并不一定需要企业、社会组织和其他机构才能竞标。政府可以允许拥有一定资质的个人承接服务，同时，加强对其的监管与考核。

3．充分利用现有资源，实现资源开放共建共享

对于停车类资源、为老就餐类资源、便民服务类资源及文体教育类等存在差异互补的资源，可以通过政府牵线，实现资源开放共建共享。首先，建立起民需对接机制，通过民意调查，了解老百姓最迫切、最直接的需求，把各类资源与居民需求有效衔接，减少资源共享供需结构上的错位；其次，建立起服务动员机制，树立共建双赢意识，动员辖区单位开放资源、服务百姓；再次，建立起激励机制，增加补贴，鼓励、激发驻区单位的社会责任感和参与热情；最后，建立起交流促进机制，促进社区、单位、居民之间的沟通交流，同时促进成员单位间互相学习先进做法与管理经验。

（二）培育社会组织

一是规范和简化社会组织的登记管理制度，适当放宽对于业务主管机关的限制，采取直接注册或备案制的准入制度。在社会组织登记许可制度之上，建议对特定的公益慈善类组织实行更为严格的公益法人认定制度，对于已经认定为是公益慈善组织的社会组织，一方面提供最大的政策优惠，另一方面实行最严格的监管。

二是结合国情，开征遗产税、赠予税及特别消费税等，逐步探索建立完备的税收法律体系。设置累进税率，提高奢侈消费品的税幅，引导富裕阶层承担更多的社会责任，把一部分资金投入社会公益事业；扩大社会组织免税的范围，应对社会组织免除销售税、财产税、增值税、关税和其他直接的税收形式；除“无关商业所得”外，社会组织的各种所得如捐赠、权利授予、服务费、投资收入和其他经营收入等应享受一定的所得税豁免；考虑直接捐赠也应适当允许部分扣除，明确实物捐赠和劳务捐赠的相关税收优惠政策；提高公益捐赠税前扣除的比例，保留全额扣除的特殊优惠；通过提高慈善捐款税收优惠的比例，实行凡是向慈善组织捐赠都可以享受税收优惠的政策，扩大捐赠所得税减免的范围；改进目前的免税程序，建立起方便、快捷、易于操作的免税程序。

三是在加快《社团登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订进程的同时，不断调整和完善涉及社会组织的各类法规，推进地方政府制定相关的法规和规章，形成促进社会组织发展的多层次的法律框架体系。明确社会组织在社会自我管理中的主体地位，社会组织应成为慈善事业的发展主体。

四是规范公益产权的界定、转让、投资与退出等行为。建立健全社会组织的内部治理结构，包括人事制度、财务制度、内部民主决策制度，推动社会组织向社会公众公开信息。

（三）提高社会组织承接服务的能力

1．大力培育支持型社会组织（或社会组织联合体）

探索建立某一行业或专业领域的社会组织联合体，由社会组织联合体协调整合这一领域的社会组织力量，促进政社合作。社会组织可自主向联合体提出项目，经政府购买部门通过并签订合同，再向公民输出成熟的品牌项目。政府可以通过购买服务形式提供资金，通过社会组织联合体实施监管。

2．加强对社会组织的培育

政府可以通过财政拨款、项目支持、场地优惠、借助孵化器孵化等多种方式对社会组织进行培育，促使更多的社会组织能够参与到公共服务的供给中去。社会组织的培育有利于积累社会资本，调动社会资源，促进社会领域的发展。

四、促进政府合同管理能力

（一）通过负面清单和项目清单，明确政府购买的范围

1．制定负面清单

在确定公民需求后，需要制定购买服务的负面清单，以此确定不能外包的公共服务事项。负面清单包括三大方面：一是不需要政府供给的公共服务。在政府职能转变的大背景下，要改变政府大包大揽的作风，将可以由市场直接提供的服务交由市场提供。二是必须由政府直接供给的公共服务。公共服务的供给过程中，政府可以将服务提供者和服务生产者两者角色相分离，将服务的生产外包给社会力量。但公共服务中存在着不能外包的事项，例如涉及执法权的核心公共服务。三是不得不由政府直接供给的公共服务。这类公共服务因为其公共性，外部性突出，市场供应效率、效益不及政府。负面清单的制定和执行，将明确政府的职能，利于厘清政府与社会的界限，避免了政府卸包袱、逃避责任或者越界侵蚀社会领域的情况。

2．编制政府购买目录

政府可以依据公众的偏好、各地的实践经验、当地政府的能力、上级的政策要求等综合因素编制中短期购买服务计划，把需要在短期内购买的社会服务，在长期内购买的社会服务，购买的数量和质量要求，逐步纳入到政府购买服务的目录中去，逐渐实现公民需求反映的常态化和制度化。

3．增设“公益创投”项目

如果政府不明确公众需求，那么可以增设“公益创投”项目，由社会力量自主设计服务项目，政府经过对项目的评估之后，直接给予资助。

4．利用风险评估调整服务项目

针对一些新兴的服务需求，可以从供给方市场是否健全等角度，对外包后的风险进行风险评估，提高外包的公共服务项目的安全性与可行性。通过这个程序，逐步增加或调整政府购买的服务项目，并积极回应公众的集体偏好。

（二）政府合同管理人力资源的培养

随着经济社会的发展，政府内部需要有专业人员，也需要在外部培育给政府部门、竞标的社会力量提供技术支持的专业第三方机构。政府采购中心等会有专业人士来进行报价、估价。

但是，各个职能部门在对招投标进行评估时，其实往往缺乏相关的专业人才，需要熟悉合同法、行政法等的专家。要改变这种状况，需要：第一，加强对政府购买服务职能部门的人员的教育与培训，培养一批精通财务、审计、公共采购的合同管理专业人士。第二，在外部设立第三方独立机构——外包监理委员会，该委员会可以参与购买服务的全过程，提供专业的政策咨询，并对相关组织和活动进行监督和评价，同时向社会及时公开信息。参与竞标的各社会力量也可以对相关事项就外包监理委员会进行咨询。第三，加强对评审专家的监管。专家评标本来是要发挥专家的专业水平，给招标单位提供全面、公正的专业意见，但现有的评标机制中，专家有推荐中标人的绝对权力，但不会对供应商最终提供服务的质量优劣负责。而且，专家意见的绝对权力也给专家带来了寻租的机会。

（三）政府购买服务可以采用多元招标、分类购买的方式

1．采取多元化的招标方式

由于社会组织发育不完善，我国采用公开招标的方式流标率较高。原则上政府应该优先采用公开招标的方式，但对于无须依赖价格因素的决标，或有与投标人进行讨论之必要时，政府机关可以采用除了竞争性招投标等，还可以采用“竞争性谈判型”“协商型”“对话型”等多种模式，而且可以采用公益创投让社会力量来设计、运营项目，政府只是依据项目情况给予支持。

2．建立分类购买服务制度

出于对资金管理、招标范围等因素的考量，当前各地方政府主要是根据预算经费的多少来决定某服务项目是否由采购中心集中采购。然而，因为对服务缺乏全区范围内的统一规范，即使同质同类的服务也会出现不同的采购机制。而且，集中采购程序、要求和监管相对比较复杂，一些部门会出现将统一服务拆解成几个标的物的情况，以此规避集中采购。这种状况下，集中采购的目的就无法达成。所以对采购方式的区分，更多地是要考虑服务类型、服务规模，以及区内是否存在同质、同类的公共服务等因素，多要素考量，依据服务类型来进行分类招标。

3．采用简易程序

对于小型公共服务项目，政府可以采用简易程序。根据各地方政府的财政与社会经济发展情况，在政府购买服务过程中，对标的额进行分类，设置相应的简易程序。如标的额低于5万元或10万元，则无须经过严格的评审和验收程序。

（四）购买服务中的招投标遵循“物有所值”的原则

政府采购的资金来自纳税人，因此在使用上必须非常谨慎，要经得起反复的质询与审核。政府要求各部门和公共机构采购商品和服务时都须做到物有所值。“物有所值”既要充分考虑价格因素，又要考虑质量因素，关键是要实现价格和质量的最佳组合，以满足公共需要。“物有所值”不是仅指最低的价格，而是指项目全周期的成本和质量综合起来的最优化安排。比如在货物采购上，大部分办公用品和设备并非一次性投入，还需考虑到后期的使用、维护和维修等成本。在采购过程中，不能只考虑初始采购价格的高低等因素，还必须考虑社会、经济与环境价值，以公平的价格购买能真正造福于当地社区的公共服务。

（五）增强政府购买服务的透明度

公开透明的购买流程是政府购买公共服务的基本前提。政府采购机构应大力推进政府购买的公开透明，主动发布与采购活动、采购绩效相关的信息，接受社会公众的监督，最大限度地避免天价采购行为的发生。这体现为以下几点：第一，除了公开招投标程序外，增加必须进行公示的其他采购方式的公告内容，如询价、竞争性谈判的邀请等。第二，进入招投标程序的，招投标活动要公开透明。招标文件要尽可能做到详细、准确。为此，需要编制针对不同行业、不同产品适用的规范的招标文件范本。进一步加强政府采购信息发布平台和评审专家库建设，实现政府采购信息的快捷、便利、全方位、低成本发布，同时实现跨地区、跨部门的评审专家资源整合和共享，提高政府采购评审工作的客观性和公正性。第三，通过政府采购网站的“合同搜索器”栏目，改善项目信息的发布方式，提高效率，同时实现招投标材料、即时公告等信息在同一平台上的常态化互动，也节省了过往购买方与承接方花费的成本。第四，通过信息化、网络化促进政府与社会力量的信息交流。建设政府购买社会组织服务网站，政府部门将需要向社会力量购买的公共服务事项，按照政府立项、公开发布、统一竞标、合同管理、评估兑现的运作机制，统一交由这个平台运行。第五，在服务供应商的选择上，要创新招投标机制，避免评审专家通过控制招标结果来寻租。建议采用评定分离和抽签定标的招投标制度。评标与定标的分离，使得评标专家意见只起到初步的筛选和抽签排位的作用。抽签制度则更彻底地杜绝了任何人影响评定结果的可能性。除此之外，政府部门还应积极创新其他购买制度，使得供应商的选择尽量客观科学，体现公平公正，符合公众的利益。

（六）重视标书文本的规范性、完整性

一是重视标书文本的合法性、规范性、完整性。合同管理主要围绕标书文本展开，因此，应首先保证标书文本的规范性，并细化标书文本的内容，尤其是对突发事件、紧急状况设置一些弹性规定，使之能更灵活地应对变化。

二是针对同质、同类的项目，制定统一的专业性标书范本，进行统一规范。

三是在标书中明确采购单位的监管制度与考核办法，使承包方在签订合同的环节就知晓政府部门的管理制度和应该遵守的采购规则。

四是社会力量中标后，政府也应加强对中标合同文本的审查。针对可能出现的修改诸如支付时间、货物品牌和中标金额等关键条款的情况，应及时中止合同关系。

（七）完善政府采购监督体系

加强财政部门与监察、审计部门的密切协作，创新监管机制，形成监督合力。财政部门要完善本系统政府采购的管理体制、运行机制和监督体系，加大日常监督检查力度，依法查处违法违纪行为，建立起一个综合监督检查与纪律监督管理相结合的方式，使整个采购过程处于有效的监督之下，确保政府采购法律法规的贯彻执行。审计机关要充分发挥审计监督作用，一方面应当将对政府采购的审计监督纳入同级审计的范围；另一方面，又要定期对政府采购管理机构、政府采购中心、具备代理政府采购业务资格的社会中介机构，以及政府采购单位实行全面审计。监察部门要加大对政府采购违法责任人员的查处力度，做到监督的程序合法，监督的结果到位，该整改的必须整改，该处理的必须处理，该追究法律责任的必须追究相关责任人的法律责任，从而不断提高政府采购监督的效果。

（八）建立完善的评估机制

项目评估应确立合理的标准，主要包括对财政资金使用效率的评估、对公共服务质量的评估等，应依据不同的地区、不同的服务人群、不同的服务性质科学地设计评估指标，不同指标赋予不同的权重，对项目进行绩效评估；确立评估主体，作为公共服务的消费者的公民对于社会组织生产公共服务的绩效最有发言权，还需要引入客观的第三方评估，聘请相对独立的第三方评估机构参与到社会组织公共服务生产的绩效评估中来，建立起由公众、独立的第三方、专家等组成的公共服务购买评估体系，并建立公共服务效果评价考核指标体系；合理的社会组织服务绩效评估流程，不仅应当体现公众的满意度对评估结果的影响，而且应当将评估的结果与对社会组织的激励措施紧密结合起来，以有效地促进社会组织服务绩效的提升；进行一轮绩效评估后，应再结合目标，考虑如何修改目标以及怎样进一步完善这个流程。