第二节 两汉盐法的曲折变化

秦始皇统一中国，食盐专卖制度也随之推广到全国。原六国靠经营盐业发了大财的私商，被迫离开本乡，迁往外地，大部分家财被没收，事实上等于充军。秦亡汉兴，汉高祖刘邦“约法省禁”，出让盐铁铸钱三大利，食盐专卖宣告取消。八十七年后，汉武帝恢复食盐专卖政策，西汉后期食盐专卖虽不比武帝时那样的有积极意义，但终西汉之世，食盐专卖差不多一直是武帝恢复专卖以来一百二十多年间国家的一项重大政策。王莽代汉仍推行食盐专卖。东汉王朝重建后，再度废除专卖制，要恢复也恢复不起来了。一百六十多年基本上实行的是征税制。两汉政治局势几次变动，食盐专卖也经历了一个由取消到恢复、再到废除的曲折的历史过程。

一 西汉前期的食盐征税制

汉承秦制，但汉初对专卖政策却是改了秦制，表示与秦不同，用以收揽人心，取得旧时六国擅工商山泽之利的反秦势力的支持。接着在“无为”政治下，提倡自由放任，“纵民得铸钱冶铁煮盐”，食盐的产销听任商人去经营，由私人承包山泽（山泽原为国有），只缴纳一些租税。据《史记·平准书》所载，当时“山川园池市井租税之入，自天子以至于封君汤沐邑，皆各为私奉养焉，不领于天下之经费。”作为山泽之税内容之一的煮盐的租税，及其在市上按交易额所纳的市税，在皇帝直接的辖区内，为帝室财政的收入，属少府掌握，归皇帝私用，不列入国家财政，大农不能过问。在各诸侯王国，盐税收入也归各诸侯王取以自丰，有的王国则实行食盐的王国官营制，收入更多。但从全国范围来看，食盐基本上还是开放私营，官家只有少量的税收而已。在贱商令下的所谓“重租税以困辱之”，只是指加倍征收商贾的算赋，并非加重盐税。重算赋与轻市井山泽之税（“弛山泽之禁”）是两回事。

食盐为人民所必需，产区多、销路广。据《史记·货殖列传》所载，当时“山东食海盐，山西食盐卤，岭南沙北固往往出盐”，还有西南的井盐。在私营征税（税又不重）的条件下，商人活动场所十分宽阔，获利十分优厚。有历史传统、最主要的产盐区——齐地（今山东盐区），出了个名叫刁间的大盐商，是《货殖列传》中的人物。“齐俗贱奴虏，而刁间独爱贵之。桀黠奴，人之所患也，唯刁间收取，使之逐渔盐商贾之利，或连车骑，交守相，然愈益任之。终得其力，起富数千万。”煮盐贩盐的人已非管仲时的北海之“民”（平民）可比，而是有财有势的豪民了。这些“豪强大家得管山海之利，采铁石鼓铸，煮盐，一家聚众或至千余人，大抵尽收放流人民也。”他们所驱役的大量的流亡农民，是私家“依附”的身份，而不是自由的雇佣劳动关系。另外，在蓄奴地区（如西南蜀地）还有掠买真正的奴隶来从事盐业生产的。就在残酷地剥削劳动者和进行商业中间剥削的过程中，私营大盐商成了巨富。他们生活奢僭，许多人贪得无厌地兼并农民的土地使“黎民重困”，有的人更仗着手下聚众已多，“私门成党”，强暴自恣，连官府对他们也难以制驭了。

据有食盐产地的诸侯王国，有的自己经营食盐的产销，而不假手于私人，以致经济实力大长，而为其搞割据准备了本钱。“人君有吴王，专山泽之饶，薄赋其民，赈赡穷小，以成私威。私威积而逆节之心作。”这个有鱼盐之利、铜山之富的吴王刘濞，就是靠煮盐再加铸钱，来充实军费、减轻民赋，煽惑许多人跟他一起叛乱的。这也是西汉前期的一宗重大政治事件，在经济上是与中央政府对食盐的放任政策有关的。

西汉前期盐利旁落于豪强富商和地方的诸侯王，已非一日，问题积累很多。汉武帝时恢复食盐专卖，正是为了解决前一阶段存在问题所采取的有力措施。这是政策改变的远因，其近因则是抗击匈奴以来，财政支出激增，富商大贾“财或累万金，而不佐国家之急”，对他们亟待采取一个有力的对策。食盐于是从征税转到专卖，在西汉历史上揭开了新的一页。这次复行专卖，与春秋战国时管仲商鞅创设食盐专卖制度相比，对后世的影响更为深刻。

二 武帝时的食盐专卖

旨在增加财政收入支持抗匈战争、打击商人势力抑制土地兼并的新的财政经济政策，从武帝践位第二十年起开始陆续推行。食盐专卖同铁器专卖一起，当时称为“笼盐铁”，在新的财经政策中占有特别重要的地位。

食盐专卖的提议人是武帝的亲信，洛阳商人家庭出身、信奉管子商鞅学说的侍中桑弘羊（生于景帝前四年，即公元前153年，卒于昭帝元凤元年，即公元前80年）；御史大夫——主管财经的副丞相张汤也坚决给以支持。《史记·平准书》说：

于是以东郭咸阳、孔仅为大农丞，领盐铁事；桑弘羊以计算用事，侍中。咸阳，齐之大煮盐：孔仅，南阳大冶，皆致生累千金。

在这里，东郭咸阳和孔仅只不过是西汉政府为了利用他们的业务经验，暂时施加笼络，让他们来具体筹备盐铁专卖的过渡性的人物而已。真正决策机构不在大农（其长官是推荐咸阳和孔仅的郑当时），而在内廷，其中出谋划策的桑弘羊起了很大的作用。秉承内廷的旨意，武帝元狩四年（公元前119年），由东郭咸阳和孔仅出面，通过大农令郑当时奏请武帝，以山泽本属王（国）有可随时收回自用的理由，实行盐铁专卖。其言曰：

山海，天地之藏也，皆宜属少府，陛下不私，以属大农佐赋。愿募民自给费，因官器作煮盐，官与牢盆。浮食奇民欲擅管山海之货以致富羡，役利细民。其沮事之议不可胜听。敢私铸铁器煮盐者，钛左趾，没入其器物。

武帝当即批准了这个建议，“使孔仅东郭咸阳乘传举行天下盐铁，作官府”。这两个人乘机“除故盐铁家富者为吏，吏道益杂，不选，而多贾人矣。”后来东郭咸阳不知何故就销声匿迹，孔仅虽升任为大农令，列于九卿，不几年就被罢官。而桑弘羊则由公开出任中农丞（财政副长官）, “管诸会计事”，进而提拔为代理大农（后又正式为大司农），接替孔仅“尽斡天下盐铁”。从此盐铁专卖的工作就由桑弘羊来主管，从元封元年（公元前110年）桑弘羊“领大农”、独掌财政之时算起，到武帝之死（公元前87年），二十三年间，食盐的专卖经桑弘羊整顿、发展以后，搞得是很有成绩的。

食盐专卖具体内容是怎样呢？史料不足，莫知其详。根据《史记·平准书》的文字以及其他一些资料，尚可勾画出一个粗略的轮廓。

首先是食盐专卖之初，盐利收入即从少府管转为大农管，从帝室财政转为国家财政，由政府作为北拒匈奴、南平两越的军费和其他的财政支出。大农管理盐铁专卖的官员，先是叫盐铁丞（为安排孔仅东郭咸阳而设），后来即不设此官，只在大农之下设立“斡官”（斡官由少府转来，其长官称长，副长官称丞，统称“长丞”）来管理钱币和盐铁专卖收入之事。另外设置“大农部丞数十人，分部主郡国”，作为中央派往各地的专使，分片管理各地包括盐铁在内的各种官营商业。各地所设的盐官铁官即分别归各片的大农部丞垂直领导，盐官要管生产、管分配、管禁私，任务繁重，其正副长官——令、丞，级别相当于县的令长和县丞。

食盐生产是在官府组织、控制下由盐区人民自己准备费用来进行的。官府出的只是煮盐的铁锅——盆（有容二十五石、重三百五十斤的），由于铁器专卖，所以煮盐生产的多少是受到官府支配的；没有官府给予铁锅要私自煮盐也很困难（或曰盆尚须由制盐者缴价请领）。虽然如此，煮盐的人户是民户不是官户，盐是民制不是官制。如纯属官制，那就没有文史中的“募民自给费”之可言了（《盐铁论·刺权》中也说“愿募民自给费，因县官器煮盐予用”, “自给费”不能解释为“生产、生活费用由政府供给”）。后世的盐户即与西汉的做法相类，并非后世是民制（“部分专卖”）、西汉是官制（“全部专卖”），食盐在生产环节上起了一个大变化。

盐民所产的盐由官府统一收购，按盆付给的盐价（牢）是官府对食盐的统一收购价（按盆给价，故云“官与牢盆”），以抵偿费用，并使之保持合理的利益，性质上并非官府雇工煮盐所给予的工费。

私煮盐的也同私铸铁器者一样，要罚作刑徒，受到“钛左趾”（钛是踏脚钳，左脚下载一个六斤重的铁钳）和没收器物的处罚。这是历史上有记载的盐禁之始，比之后世处罚还算是轻的了。

食盐的分配和大规模的转运，由产区或设在中转地的盐官来负责，按照销盐地区的人口数和田亩数确定应予供给的食盐数量；销盐地区必须按数从附近的产盐郡调入食盐，不能自己擅自制盐，冲击国家食盐专卖的统一安排。食盐的运输由调入地区自己组织劳动力，准备运输工具。当然这一般也是向民间征集。《盐铁论·禁耕》篇中，所谓的“良家以道次发，僦运盐铁”就是说有钱有地位的人要按地段依次分担盐铁运输任务（运到销售地点），运输时雇劳力、租工具都由承担任务者出钱。与过去私营时这些事都由商人包干相比，食盐专卖后有钱人（“良家”）的负担加重了（《禁耕》的下文是“烦费，百姓病苦之”）。按照负担能力而求其公平的原则，让有钱人多承受一点，比之不分贫富一律平均负担，是更为合理的。

食盐的销售自然排挤了过去操纵市场的商人。在有条件的地方（如城市的“市”内），由官府自置吏员，“坐市列肆，贩物求利”，所贩之物中必有食盐一项。但食盐销售零星分散，在不设市的小邑和乡村之内，也派吏去销盐并不经济。在这种场合，特准中小商人，在缴纳重税的条件下（盐价除去统购和运输成本外，留出一小部分利润给商人，其余都作为税上交），按照规定的价格，逢圩赶集，把盐分售给消费者，这种做法（可称为“小额分销制”）既保证盐利入官，又利用商人的销售力量，应该说是很有可能采用的。所谓“笼合税之，令利入官”，或即就这种情况而说的。这与商鞅的“收山泽之税”，内容可能有相似之处。如“官自销售，无商贩”，则何来“税”字？由官府设肆售货，或假手商人分销，都不同于管仲的按定量分配。时至西汉，人口比春秋时增长不少，书社制度已不存在，迁徙流动频繁，尤其是武帝之世有大量的流民非国家所掌握，总之户籍管理已难以像有严格隶属关系的农奴制时代那样控制严密，专卖商品由官府直接分配到人麻烦很多，不如由消费者自己来买为便。桑弘羊的食盐官卖较有灵活性。但对军士官吏仍按人按量实行廪盐制度，这部分盐不在商品流通范围之内。

盐价在实行专卖后有所调整。管仲在齐国实行食盐专卖时每石盐的销地价格四倍于每石粟价。武帝时期粮食不足，价格上涨，食盐私营，产量多，商人竞销，盐价上涨慢于粮食，因此一时出现了“盐与五谷同价”的反常现象。食盐专卖后，随着粮食的增产，粮价下降，盐价则保持在高于粮价的水平之上。一来过去历史上的比价关系就是如此，二来是政府寓税于价，为了财政收入不能把盐价降得太低。这主要对掌握大量粮食、家内人口众多、食盐消费量大的地主富家是有所不利的。反对食盐专卖政策的人之所以大嚷盐价贵，主要原因即在于此。但实行专卖后，“壹其价”，可避免私营时商人的居奇抬价。以后在长时期内米五石换盐一石，一直是封建社会内（包括不实行专卖的时期）盐粮比价的正常比例。（当时制盐成本高，非近世之可比）

当时盐官的分布较普遍。据《汉书·地理志》所载，至西汉之末，全国至少共设四十个盐官，分布在二十七郡（其中有的是平定南越开发西南后，由桑弘羊新设的，也有的可能是桑弘羊以后设的）注1。河东、上郡的池盐（池盐天然结晶或晒制，非煎煮），渤海、会稽的海盐，雁门、巨鹿的硷盐，益州（在云南）、犍为（在四川）的井盐，都归官府专卖。东至辽东、辽西，北至朔方、五原，西至陇西、安定，南至番禺、苍梧，都设立了盐官。除少数地方不产盐，盐官是办理食盐中转业务外，其余都设在产地。但主要还是集中在东部和东北沿海故齐、燕等产盐之地（共设十六盐官）；其次是山西盐产地和北边、西北一带的军事重镇（以池盐和土盐供应，共设盐官十三个）；西南井盐区已有相当数量的盐供应（设盐官五处）；东南和南方很少（只会稽一、番禺一，苍梧是办中转业务的），因为这时江以南地广人稀，经济尚很落后，与后世东南和南方的食盐生产地位越来越重要的情况并不一样。

注1：西汉时盐官的分布列表如下：

实行食盐专卖，“排富商大贾”，抑制了兼并势力，阻塞了他们剥削、奴役贫民的利途，它和铁器专卖在一起，是汉武帝打击商业资本最厉害的一手，有调节社会财富分配的重要意义。而对于生产者，则使之身份地位有所提高（由依附或奴隶变为小生产者），有局部调整生产关系的意义。实行食盐专卖还防止了贵族诸侯、豪强大家借工商业来扩充经济力量与中央对抗，消除隐患，不让有第二个吴王濞产生，有深远的政治意义。尤其是桑弘羊大力推行食盐专卖政策，以此作为重要的理财方法，裨益国用，收效甚巨，这一点意义更大、更实际。“山海，天地之藏，而商贾坐笼不赀之利。稍夺之以助县官经费，而不致尽倚办于农田之租赋，亦崇本抑末之意。”“昔太史公论桑弘羊之善理财，以为民不加赋而上用足”, “然则弘羊所为亦理财之良法，未可深訾也。”马端临的这些话是很中肯的。

当然，食盐专卖依靠官僚机构来执行，“而吏或不良，禁令不行，故民烦苦之。”如价格昂贵、质量不佳等缺点是存在的。但总的看来，这时的食盐专卖还是利大弊小的。正因为如此，所以在武帝死后的那次盐铁会议上，食盐专卖只是受到一般的反对，而并无突出的指摘。会后，酒的专卖被迫取消，关内铁官也予废除，但食盐专卖仍安然未动，继续实行。欲为豪家谋取私利、局部修改汉武帝经济政策的霍光，又是西汉政府的当权者，执政的地位使他不敢冒动摇国本的风险，贸然取消食盐的专卖制度。

汉武帝时食盐专卖的倡议人和积极推行者桑弘羊，以其卓越的理财成绩为西汉王朝的鼎盛发展做出了历史贡献。尤其是他出色的经济思想和理财思想更是留给后人的一份可贵的遗产。他主张“制有余，调不足”，反对甚富甚贫的思想，是其抑制豪民兼并、实行经济干涉政策、制定食盐专卖等制度的理论基础，是对先秦法家思想的直接继承。他主张从发展国家经营的经济事业——工商业中来开辟财源、增加收入，而不向农民增税；主张“利用不竭而民不知”，要取之无形，使人易于接受，这种思想即来自《管子》，在实践中其广度和深度都已超过了前人。说桑弘羊是唯知聚敛的兴利之臣，评价有欠公允。

桑弘羊通过经济活动取得的财政收入，来源是官营工商业的利润——以盐而论，就是由食盐专卖而取得的盐利，利润是要通过交换的方式来实现，他的这一理财实践具有重商思想的倾向。先秦法家的口号是重农抑商，桑弘羊也抑商，抑富商大贾，抑弃农经商，但另一方面桑弘羊十分重视商业的客观作用，重视官营商业的发展。据《盐铁论》中所记桑弘羊的言论，是他率先提出了“农商交易，以利本末”的口号，主张要“开本末之途，通有无之用”，使“农商工师各得所欲”。这种“本末并利”、农商皆重的思想是比较全面正确的。他并非单纯抑商，而是使抑商和重商达到了矛盾的统一，因之其观点也是比较辩证的。这些正是他的思想源于商鞅而高于商鞅之处。事实上桑弘羊虽然实行食盐以及铁、酒的专卖、创办均输平准，抑制了富商豪民，但他同时又大力发展官营商业，在许可范围内也发展了私营商业，并通过丝绸之路，积极开展中外之间、民族之间的贸易，因之在他那个时代，商业总的还是向前推进，而没有出现商品经济的萎缩现象。在桑弘羊身后，虽然食盐专卖时时被那些替豪门利益张目的人所訾议，但他比较进步的思想却并未因时间的推移而完全黯然无光。在管仲、商鞅以后，桑弘羊可算得上一位杰出的历史人物，不仅仅是因为他有成效地推行食盐的专卖。

三 西汉后期和王莽时的食盐专卖

盐铁会议后，桑弘羊被害，霍光专政。在霍氏集团擅权时，食盐专卖虽仍保留，但已开始变质。一是食盐价格有所上涨，二是盐利收入更多地用于统治集团的奢侈浪费上。武帝时专卖制度的那种摧抑豪强、排摈大商的色彩已日见消退，日益成为统治者牟利敛钱的工具。

霍光死后的第三年，宣帝亲政，重新褒扬武帝。地节四年（公元前66年），以水灾下诏“减天下盐价”，这事恰发生在霍光之子霍禹被诛之后，似非偶然现象。诏书中虽把盐价之贵归咎于“吏或营私烦扰”，但与本身已经贪污腐化的霍氏豪族集团的纵容不可能没有关系的（桑弘羊“疾贪”，较注意惩治贪官污吏）。宣帝还很注意发展盐业生产。在蜀中的井盐是凿井汲卤，设灶煎制，地节时“穿临邛蒲江盐井二十所，增置盐铁官”（井盐制造情况，有邛崃出土的汉砖浮雕可资参阅）。这时食盐专卖情况一度有所好转了。

宣帝死，其不肖子元帝崇尚儒术，受鼓吹经济放任的诸儒的影响，在“天下大水”, “毋与民争利”的鼓噪下，在废“常平仓”的同时罢了盐铁官（公元前44年）。三年后因用度不足于永光三年冬（公元前41年）又复之。关系国计裨益甚多的食盐专卖是终于无法取消的。可是在西汉后期腐败的政治情势下，专卖制度也大不如以前。成帝时翟方进为丞相，一听“群下言用度不足”，即“奏请增益盐价，变更无常”，起初成帝还“随奏许可”，后来“议者以为不便”，成帝也对翟方进不耐烦了，下诏切责，翟方进即日自杀。官府开支不断增加，盐价迭增，已谈不到“塞绝奸路，务便百姓”，盐法至此已非初制，推究其弊，可想而知。有的地区官府对食盐专卖的控制已经放松，官商勾结，出现了假手于商人去搞的包商制，所以才有成哀间像罗裒那样的大商人能“擅盐井之利”, “期年所得自倍”，其“赀至巨万”。罗裒结托权贵，赂遗曲阳侯王根和定陵侯淳于长，后者就是他政治上的靠山。

王莽代汉（公元8年），重新加强食盐专卖，“命县官卖盐”。他说：“夫盐，食肴之将；酒，百药之长，嘉会之好；铁，田农之本；名山大泽，饶衍之藏；五均赊贷，百姓所取平，仰以给赡；钱布铜冶，通行有无，备民用也。此六者，非编户齐民所能家作，必仰于市，虽贵数倍，不得不买。……故斡之。”在这“六筦（管）”之中，盐即居一。但王莽的专卖，并非“所以通有无，备民用，齐众庶，抑兼并”，针对“豪民富贾”的“即要贫弱”。正如《汉书·食货志》那段话中他吞吞吐吐承认的，是对平民百姓的要挟，因盐“必仰于市，虽贵数倍，不得不买”，官府代替商人，自己来收厚利。名义上是国家经营，实质上是官僚垄断，以财政搜刮为目的的食盐专卖，和其他几“筦”在一起，只是为他这个王氏豪强集团服务的聚敛手段，与桑弘羊推行的食盐专卖尚有一定的积极作用不可同日而语。王莽任用一些拥赀五千万至一亿的大商人为“命士”，到各郡去督察六筦的执行，这些人“乘传求利，交错天下，因与郡县通奸，多张空簿，府藏不卖，百姓愈病。”这种利用少数大商贾来压制多数较小商贾，并纵容其自己捞钱的做法，同桑弘羊的打击大商贾而允许中小商贾存在、并对贪官污吏实行法治的政策亦有显著的区别。作为理财方法的专卖制度，服务于不同的集团、不同的目的，而有不同的结果，王莽的所为可视为目的效果俱坏的历史显例。这绝不是对汉武帝食盐专卖的继承和发展，而是对之的完全篡改和歪曲。

王莽六筦中山泽一筦规定采取山林山泽产品要缴十分之一的所得税，这是指盐铁之外的矿产品和其他产品而说的，与食盐的专卖无关。不能认为“西汉盐归官制，无民制例。莽令山泽之物听民采取，计息出贡，则官制以外，复有民制。纵行官卖，实非汉旧。”西汉食盐专卖非官制，王莽食盐专卖亦初无民制官制两存之例。与食盐专卖并行的山泽一筦，琐碎苛烦，更是大失人心，当然食盐专卖也甚受人反对。征利敛怨的王莽，后来看到天下溃叛，因议废除包括食盐专卖在内的六筦之令，事未及行，他的政权就宣告垮台了。

四 东汉时取消专卖制，再行征税制

东汉初，光武帝刘秀“荡涤烦苛，与民更始”，国政务趋简易安静，食盐专卖制度也随之取消。除某些地方有食盐官营（有官制牢盆）以供官府及其他需要外，一般则开放食盐私营，改用征税制。表面上是惩除新莽的弊政，厘革专卖的弊法，实际是这个由豪族当政的政权，对豪强富商的让步，以换取他们的支持。同时，这个爱好经术的皇帝如此行事，也是受了一些儒者的影响。从此，私煮之禁既弛，私人得自由煮盐、自由贩运。商业资本在盐这一重要领域内又活动起来。最迟到东汉时临邛和南安的盐井已推广用天然气制盐的做法。由于盐不专卖，盐价已不由中央统一控制（如西汉时由宣帝下诏减盐价），而为市场供需所调节。盐业生产发展，地方官可自动调低盐价。当时正常的盐粮比价为盐一石合米五石。

东汉的征税制与西汉初的征税制有同也有不同。同的都是征税，取消了专卖；不同的是西汉未实行专卖时不设盐官，盐税混在山泽市井税中一起征收，还不是一种专税，东汉时因过去实行专卖时已有盐官的设置，所以在食盐的主要产区仍保留盐官就场征税，盐税单独征收，已是专税（非主要产区则只收税不设专官，税也不是专税）。但据刘昭《续汉书·百官志》注中所说，这些盐官都归地方，“随事广狭，置令长及丞，秩皆如县”，与西汉武帝实行专卖时盐官属于中央的情况也是不一样的。《续志》所谓“郡国盐官本属司农，中兴皆属郡县”，就是一个很好的概括。（郡府有“金曹”监督管理盐铁事务；中央也有“金曹”，主货币盐铁事，统领各地盐铁官属）盐官在行政上虽属地方管理，盐利却并非全归地方，中央一点份也没有。相反的，很大部分仍归中央，地方只是从中分成。《后汉书·和帝纪》中说，“入税县官，如故事”。汉时“县官”例指朝廷，非指郡国；如故事，即按西汉初的老办法处理。那时盐铁未实行专卖，盐税是属于少府掌握的（少府下设斡官，主其事）；东汉时由郡国征收盐税，部分汇解中央，无非此时少府只管宫门服御之需，不问赋税钱谷之入（帝室财政与国家财政已不分），而令山泽之税的大项盐税改属大农［《续汉书·百官志》本注：“至秦，凡山泽陂池之税属少府，世祖（光武帝）改属司农”，可证；其实汉武专卖盐利已归大农，这是征税而归大农］。盐税归中央，盐官属地方，这和当年市井税之归少府、市官由地方管情况可类比。税利不入于少府，这种情况有之；“皆属郡县”云云则尚无史料可以为证。不管中央和地方盐税按什么比例分配，反正征税制下的税是不太重的，大部分利益是被豪强富商拿去了。征税与专卖的区别就在这上面。

征税制，官家所入毕竟太少，在用度不足时食盐专卖又被人提起。但东汉时豪强势大，只在章帝元和时复行食盐专卖六七年。史载建初六年（公元81年）章宗议复盐铁官，大司农郑众激烈反对，元和中争论再起，当时谷贵，经费不足，为弥补财政开支，想借盐铁专卖来挹注。尚书张林上书说：“盐，食之急者，虽贵人不得不须，官可自鬻”。守旧派官僚朱晖向章帝奏言：

王制：天子不言有无，诸侯不言多少，食禄之家不与百姓争利。……盐利归官，则下人穷怨。与下争利，诚非明主所宜行。

经过反复争论，结果章帝还是同意张林的建议，“有诏施行”。元和三年（公元86年），帝还“幸安邑观盐池”。章帝死，十岁的和帝继位，窦太后临朝，外戚窦宪总揽朝纲，这一件非常大事须得豪强的默许。窦氏就以“罢盐铁之禁，纵民煮铸”为条件，与之达成了这笔政治交易。武帝时的盐铁专卖被说成是“权收盐铁之利，以奉师旅之费”；章帝的“复收盐铁”被说成是“吏多不良，动失其便。”就在和帝刚即位的章和二年（公元88年）宣告食盐专卖的取消。自此以后，到东汉之末百余年间都实行征税制，不再变动。盐铁官营的废除，标志着中央集权势力的削弱、豪强割据势力的增强。当时豪强势大，霸占山泽，山林川泽国有制崩坏，盐铁官营赖以存在的基础动摇，专卖制度自然难以维持了。

东汉的征税制，加上西汉前期的征税制，前后共历两个半世纪，在两汉的四百多年历史中占的时间比实行专卖的时间还长，并且征税制在东汉时还占了上风，这对以后南北朝期间食盐的征税制还发生了长时间的、持续的影响。