第一章 导言

第一节 研究背景和问题提出

财政国库现金是指进入中央银行国库且尚未实现支付的财政预算资金[1]，在技术上可以将财政国库现金看作财政部门在中央银行的活期存款。改革开放以来，中国经历了“分灶吃饭”和大包干等财政体制改革，但都未能实现财政收入稳步增长和财政国库现金充裕的目标。1994年中国推行分税制财政体制改革，从收入方面初步理顺中央与地方之间的分配关系，破解了长期以来全国财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重偏低的难题。紧接着，财政部门又推行了“收支两条线”、预算外资金清理等收入管理制度改革，财政收入稳步提高，从1978年的1132亿元上升到2000年的13395亿元。与此同时，我国政府国库现金余额也不断增加，从1993年12月的473亿元上升到2000年12月的3100亿元。[2]

在巩固财政收入改革成果的同时，政府逐步将改革重点转向财政支出管理。2000年以来，政府着力推行部门预算改革，提高了预算编制的科学性和完整性，在此基础上，政府于2001年启动了国库集中收付管理制度改革，改变了传统财政预算收支的分散模式，财政预算收入直接进入国库，财政预算支出实行国库集中支付，预算单位账户实现零余额制度。在这种背景下，随着财政收入于2012年快速增长到117210亿元，国库现金继续出现迅速增长的现象，由2001年1月的3678亿元上升到2017年10月的40792亿元，尽管近年来中央加大力度推动国库现金管理制度变革完善，部分国库现金通过定期存款招标转入商业银行以获取更高收益，但近年来国库现在高位运行的状况并未得到根本性改善，2014年11月财政国库现金依然高达45422亿元[3]（见图1-1）。

图1-1 1993年3月至2017年10月中国国库现金走势

4万亿元国库现金凸显了近年来财政改革的成果，也意味着现阶段中国财政实力的增强。然而，4万亿元国库现金数量巨大，现行管理模式日益暴露出低效率的现象，如何管理和使用这些资金，政府对此面临着一系列新的问题。

一方面，在国库现金市场化管理制度改革之前，国库现金快速增长可能出现时间价值损失，这种损失的直接表现是国库现金的利息收益损失。改革开放以来，中国一直实行“委托金库制”，财政部门以“存不计息，汇不收费”的办法将国库现金作为活期存款存放在中国人民银行，国库现金没有任何利息收益。尽管2003年之后，按照财政部、中国人民银行《关于印发〈国库存款计付利息管理暂行办法〉的通知》（财库〔2002〕62号）规定，2003年1月1日开始对国库现金以当期活期存款利率计付利息，然而，由于人民银行也是中央政府直属机构，它支付了国库现金利息将减少人民银行上缴财政的经营利润，这对中央政府来说净收益是零，从而这种制度不能说明国库现金得到了利息收益。[4]从资金管理效率而言，国库现金时间价值损失不能不引起我们对国库现金管理制度的思考。

另一方面，国库现金高位运行，其增量水平的变化对中央银行货币政策造成了显著的影响。在当前人民银行经理国库制度下，国库现金增加意味着将公众手中的现金或者银行储备转到中央银行国库机构，减少了公众手中的现金和银行储备，从而导致基础货币的下降，相反地，国库现金的下降意味着部分国库现金返回流通领域，这相当于增加基础货币的投放。2004年10月18日，《财经时报》刊登了题为《国库全年超收5000亿，巨额存款为难央行》的文章（王长勇，2004）。文章指出，2004年7月，中央银行共投放基础货币451亿元，但由于国库现金增加1254亿元，实际共回笼基础货币803亿元，对冲了央行的基础货币投放，这种现象在近年来国库现金高位波动的情形下尤为突出。

上述问题是现阶段中国巨额国库现金效率突出问题的两个方面，既关系到财政部门的闲置国库现金时间价值损失，又影响到中央银行的货币政策。对于财政部门而言，其主旨是在保证财政资金正常拨付和资金安全的前提下，最大可能地提高国库现金使用效益，在这种情况下，财政部门针对巨额国库现金，必然倾向于推行国库现金市场化投资运作，获取投资收益。然而，巨额国库现金的投资代表着巨大的货币投放过程，当前中国财政部门如果将国库现金直接转为商业银行的存款或者投资于货币市场，其直接的结果是市场上顿时增加了超万亿元的基础货币，社会流动性大大增强，这必然极大地增加了中央银行公开市场操作的压力，再加上近年来中央银行为应对外汇储备的急剧增长而采取的中央银行票据的货币冲销政策，中央银行将表现出极大的被动性。因而，如果脱离货币政策效率的考虑，那么现阶段国库现金市场化管理可能使中央银行陷入被动。另外，从中央银行角度看，在实现高效的货币调控的前提下，其目标是保持币值稳定。根据这个思想，结合当前推行稳健货币政策的现实，中央银行将以财政国库现金置于央行国库为最优策略，这样才能确保市场上流动性不会因为国库现金而发生急剧变化，但这样操作的直接结果是财政国库现金的巨大时间价值损失。

可见，财政部门或者中央银行单方面的行动都不能使国库现金达到最优，只有实行两者兼顾的方式才可能实现帕累托改进。因而，国库现金管理的市场化改革必须兼顾货币政策效应，国库现金投资收益最大化必须同时兼顾央行货币政策的收益最大化，否则国库现金运作和央行货币政策将不可避免地发生冲突。在发达市场经济国家，改进国库现金管理制度安排是降低国库现金时间价值损失及提高财政资金使用效率的重要手段，政府通过实施国库现金管理，将央行国库账户的国库现金稳定在最优水平，满足财政国库日常支出需求，将闲置国库现金投向货币市场进行投资运作，实现国库现金余额最优化和投资收益最大化，同时由于国库现金余额保持稳定，从而也有效解决其对基础货币扰动的问题。2006年6月，财政部、中国人民银行《关于印发〈中央国库现金管理暂行办法〉的通知》（财库〔2006〕37号）规定，我国中央国库现金管理操作方式包括商业银行定期存款、买回国债、国债回购和逆回购等，在国库现金管理初期，主要实施商业银行定期存款和买回国债两种操作方式，其中商业银行定期存款要求120%的国债质押，这与国库现金管理“安全性、流动性和收益性”的原则相吻合，即坚持安全稳健的国库现金投资操作，不涉及高风险投资领域。

然而，中国国库现金管理实践目前仍主要局限于中央财政，而且操作规模、操作方式等均受到较大限制，人民银行与财政部门各自的职责尚未厘清，其结果是国库现金高位运行的难题依然没有解决。国库现金市场化管理的制度安排应如何设置？中国当前的国库现金管理模式有何效率损失？如何协调央行与财政在国库现金市场化管理中的关系？如何准确设置央行国库库底现金以实现高效国库现金市场化管理？对此，本书重点借鉴主要发达国家实施现代财政国库现金管理制度的成功经验，分析探讨当前中国财政国库现金流的波动特征，并在此基础上，以中央财政国库现金为例重点研究当前财政国库现金总量波动对宏观政策效率的影响，同时分析财政国库现金存量结构调整对宏观政策效率的影响，重点探讨财政国库现金偏离最优水平的效率评估，最后进一步借鉴国际经验，测算财政国库最优库底现金余额，分析提升中国财政国库现金管理效率的市场化管理制度选择。