第二节 我国行政诉讼受案范围的规定

一、我国《行政诉讼法》上规定的受案范围

（一）现行规定

我国《行政诉讼法》采用了两种方法规定法院受理行政案件的范围。一是概括式，即对法院受理行政案件的范围作出原则的统一的规定。例如，《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第11条第1款第8项规定公民“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，可以提起诉讼。该条第2款规定“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。这些规定都是采用概括的方式规定了行政诉讼的范围。二是列举式，即对法院应该受理和不能受理的案件从行为的角度加以列举。例如，《行政诉讼法》第11条第1款前7项列举了法院应当受理的行政行为引发的争议，第12条列举了法院不能受理的4类事项。

行政诉讼法界定行政诉讼范围的标准有两项：一是具体行政行为标准，二是人身财产权标准。首先，人民法院只受理对具体行政行为提起的诉讼，对具体行政行为以外的其他行为即抽象行政行为提起诉讼，法院不予受理。所谓具体行政行为和抽象行政行为是行政法理论界根据行政行为针对的对象是否特定、是否对相对人产生直接法律后果等标准对行政行为所作的划分。具体行政行为是指行政机关及其工作人员针对特定的公民、法人或者其他组织作出的，能够对其权利和义务直接产生法律效力的行政行为，该类行为只能适用一次，例如行政机关根据申请发放许可证的行为，对特定人采取行政强制措施或者作出行政处罚决定的行为。抽象行政行为是指行政机关针对非特定人作出的具有普遍约束力的法规、规章或者其他规范性文件的行为。抽象行政行为针对的对象是非特定的，其效力作用于所有适用对象，而且在一定范围内可以反复适用。其次，人民法院只受理对侵犯公民、法人或者其他组织的人身权和财产权的行政行为不服提起的诉讼，除非法律法规另有规定，人民法院一般不受理对人身权和财产权以外的其他权益造成侵犯的行政争议。也就是说，如果行政机关及其工作人员侵犯了公民、法人或者其他组织的出版、结社、游行示威、宗教信仰等权利，以及受教育权、劳动权、休息权等其他权利，公民是否可以提起诉讼，取决于法律和法规的特别规定，行政诉讼法未对此类权利遭受侵害后能否起诉作出一般性规定。

我国《行政诉讼法》在规定受案范围的具体内容上，明确规定了可以受理的案件和不能受理的案件。法院应当受理的案件包括：行政处罚引起的争议、行政强制措施引起的争议、侵犯法定经营自主权的争议、拒绝许可和不作为的争议、拒绝履行保护人身权财产权的法定职责或者不作为引起的争议、不发抚恤金引起的争议，以及违法要求履行义务引起的争议。此外，其他侵犯人身权、财产权的具体行政行为引起的争议也是法院应当受理的案件。法院不受理的案件有：对国防、外交等国家行为不服引起的争议、对行政机关实施抽象行政行为引起的争议、对行政机关工作人员奖惩任免等决定引起的争议以及法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为引起的争议。

（二）概括和列举方式存在的问题

我国《行政诉讼法》关于法院受案范围的规定采用了概括和列举相结合的方式。有人认为，《行政诉讼法》第2条虽然采用了概括方式，但是，该条出现在总则一章中，而不是受案范围一章，所以，第2条才是关于受案范围的唯一和全部的规定。而在受案范围一章中，只有第1款第7项和第2款属于概括性条款。第7项规定，公民法人或者其他组织“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，也可以提起诉讼。此项概括式规定将行政诉讼的范围仅限于“人身权和财产权”范围，换句话说，对于人身权、财产权以外的权利受到侵犯的，能否提起诉讼，取决于第2款法律和法规的单独授权。这样，行政诉讼的范围就十分有限了。即使公民的政治权利、劳动权、休息权、受教育权、宗教信仰权等受到行政机关的违法侵害，公民也无法依据行政诉讼法提起诉讼，而只能寻求特别法的救济。

也有人认为，《行政诉讼法》第11条的规定是关于行政诉讼受案范围的引导性规定，它只是列举了几种常见的行政案件形式。在行政诉讼法颁布之初，这一规定起到了指导不熟悉行政审判的法院及诉讼当事人的作用。但是，该条并没有将受案范围限制在侵犯“人身权、财产权”范围以内，而且暗示第1—7项中列举的行为侵犯“人身权、财产权”的法院要受理，涉及侵犯“人身权、财产权”以外的其他合法权益的，法院也要受理。第8项并不是对前7项的概括，而是补充。第11条第2款的规定，则为扩大行政诉讼受案范围预留了广阔发展空间。“其他行政案件”包含了对抽象行政行为提起的诉讼。

我们认为，尽管我们今天从行政诉讼法的文本解读中勉强可以得出行政诉讼范围是一个开放系统的结论，但《行政诉讼法》的立法原意是控制行政诉讼的范围，将其限于保障公民、法人和其他组织的人身权和财产权范围。这也是为什么在第11条第1款8项内容之后要另外规定第2款的主要原因。很明显，采用这种不完全的概括和有限的列举方式必然要留下一片权利救济的空白。也就是对于非具体行政行为侵犯相对人权益的，以及侵犯相对人人身权和财产权以外其他权利的，需等待特别的法律和法规进一步规定，在这些法律法规出台之前，是没有途径取得诉讼救济的。

总体而言，《行政诉讼法》有关受案范围的规定方法存在以下问题：

第一，对于法院应当受理的案件，不应采用列举的方法加以规定。列举是一种相对于概括而言的方法。这种方法的优点在于明白清楚，易于掌握，而且能够起到明确界定范围的作用。但是，用这种方法规定受案范围中应当受理的案件是不妥的。因为法律无论列举出多少可以受理的案件，总会遗漏，所以用这种方法规定法院应当受理的案件难免出现“挂一漏万”的问题。例如，《行政诉讼法》在第11条列举了很多案件，但是，现实生活中的行政争议是纷繁复杂、无法穷尽的，就像法律规定了“不发抚恤金”案件属于受案范围，但不发社会保险金和最低生活保障费的案件能否起诉呢？法律规定对于拒绝颁发许可证执照的行为可以起诉，但拒绝注册登记或者发放毕业证、学位证的行为能否被诉呢？很显然，列举规定的方法是不科学的，也容易导致司法标准混乱，给公民、法人或者其他组织提起诉讼，法院受理案件带来不必要的麻烦。

第二，以人身权和财产权作为受案范围的确定标准会不当限制行政诉讼案件的范围和种类。因为人身权和财产权是民法的概念，也是民事权利的最主要表现形式。但是，《行政诉讼法》应当保护的是公民、法人或者其他组织在行政活动中受到不利影响的所有合法权益，既包括宪法权利，也包括民事法律和行政法律赋予或者保护的权利。如果只保护人身权和财产权，而不保护其他权利，那就意味着其他权利和利益不受司法保护，行政机关可以任意处置而不承担责任，很显然，这并不符合《行政诉讼法》的立法目的，从逻辑上也说不通，甚至与后来颁布的《中华人民共和国行政复议法》（简称《行政复议法》）也不一致。因为《行政复议法》规定的复议范围并不限于侵犯人身权和财产权的范围，而是所有侵犯相对人“合法权益”的行为。所以，《行政诉讼法》有关人身权和财产权的规定不当地限制了行政诉讼范围，也使得有关受案范围的若干条款出现矛盾和不一致，从而给司法机关受理案件设置了法律障碍，也为行政机关规避法律、逃脱司法监督提供了条件。正是由于法律规定不甚清楚，导致相对人的很多权利遭受侵害后处于无法救济的状态，形成了巨大的权利救济真空。

从《行政诉讼法》的具体条文看，也不无矛盾之处。《行政诉讼法》第11条第1款第1项至第7项关于受案范围的规定，将法院受理的案件仅限于行政机关侵犯人身权和财产权的案件。但是，《行政诉讼法》第11条第1款第4项有关许可证案件的规定似乎又超出了人身权和财产权的范围，给人以立法上存在矛盾的感觉，也导致法院在受理案件时摇摆不定的态度。例如，大学拒绝发放录取通知书、拒绝注册、拒绝落实粮户关系证明等行为，对学生而言，此类行为究竟侵犯了学生的人身权还是财产权呢？初看起来，前两项权利属于受教育权的范围，后一项权利属于与财产有关的人身权范围。既然受教育权不是人身权和财产权，而是一项单独的权利。那么，按照《行政诉讼法》有关受案范围的概括性规定，即侵犯相对人“人身权、财产权具体行政行为”的字面解释，似乎很难找到法院应当受理这类案件的相应依据。但是，《行政诉讼法》第11条第1款第4项规定：“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”，原告提起诉讼的，法院应当受理。按照该项规定，有关“申请许可证执照”的条款并没有把法院的受案范围限于人身权和财产权范围，如果录取通知书和注册登记学籍等行为属于许可证和执照的范围，那么，好像法院又应当受理此案。也就是说，我们完全可以依据不同的条款得出不同的结论，这就是诉讼法关于受案范围规定的不足之处。由于立法规定不甚明确，实践中的做法也不甚统一。对于超出人身权财产权范围的案件，有些情况下，法院拒绝受理，有些情况下，法院又予以受理。此外，就哪些权利属于人身权和财产权范围，行政机关的不作为行为侵犯的究竟是人身权、财产权还是其他权利，程序性权利的属性等问题也存在诸多争议。

第三，行政行为的划分标准不一致。《行政诉讼法》规定受案范围时采用了不同标准划分行政行为，使得第11条列举的7项行为根本不是同一个层次的概念。例如，第1项和第2项中的“行政处罚”和“行政强制措施”是根据行政行为的性质所做的划分；而第3项“侵犯法律规定的经营自主权”又变成了根据行政行为的内容所做的划分；第4项拒绝“颁发许可证和执照”又是根据行为的作为和不作为状态所做的划分；而第6项“没有依法发给抚恤金”则完全是一个具体领域中“不作为”行为的表现形式；第5项拒绝“履行保护人身权和财产权法定职责”又是不作为行为的表现形式之一；第7项“违法要求履行义务”又是根据行政行为的内容和特点所做的划分。总之，上述划分缺乏一个统一的标准，其结果就造成受案范围的规定语焉不详，列举的七项行为之间相互交叉或者重复甚至遗漏。例如，第3项“侵犯法律规定的经营自主权”往往是其他几种行为的结果，因为乱处罚、违法要求履行义务、违法采取强制措施、拒绝颁发许可证等行为都可能导致法定经营自主权被侵犯的结果。而第1项中乱罚款则就是第7项违法要求履行义务的一种表现形式。第4项中拒绝颁发许可证行为常常就是第6项拒绝履行保护人身权和财产权法定职责的表现形式之一。

鉴于《行政诉讼法》在受案范围的规定方法上存在上述问题，有必要在修改完善该法时加以注意。首先，为了实现行政诉讼的目的，合理科学地界定行政诉讼的范围，避免出现“挂一漏万”现象，应当采用概括方式规定法院应该受理的行政案件，即凡是行政机关及其工作人员在行使行政职权、履行行政职责时的作为和不作为行为给公民、法人或者其他组织造成不利影响形成公法上争议的，受到侵犯的公民、法人或者其他组织均有权提起行政诉讼，法院应当受理。即使为了原告起诉方便需要列举受案范围的，也应当本着科学、统一的原则加以列举，而且应当以概括性条款作为兜底条款，使得没有被列举的行政行为同样进入行政诉讼范围。其次，对于特殊行政行为法院不宜受理的，应当采用列举排除的方式加以规定。也就是说，凡是法律明确排除的行为，法院均不得受理，除此之外，都属于行政诉讼的范围。最后，取消关于人身权和财产权的限制，使得所有侵犯相对人合法权益的行政行为均被纳入行政诉讼范围，从而保障相对人的各种合法权益。

（三）现行司法解释的补救规定

鉴于我国《行政诉讼法》关于受案范围的规定存在诸多歧见，而修改《行政诉讼法》在短时间又无可能，为了补救《行政诉讼法》之不足，明确行政诉讼的范围，便于法院受理案件，最高人民法院于2000年3月公布了《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（简称《若干问题的解释》）。该司法解释采用了概括加排除列举的方式规定行政诉讼的受案范围。即明确列举了不属于行政诉讼受案范围的事项，对于其他行政争议，只要未在排除事项之列，原则上均允许相对人提起行政诉讼。依据该司法解释第1条第2款的规定，除六种情况不属于行政诉讼的受案范围外，公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关或组织做出的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。此外，新的司法解释抛弃了对具体行政行为下定义的做法，只笼统地规定“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政受案范围”。

该《司法解释》第1条第1款采用了概括方式规定受案范围，该款规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。第2款则采用了列举方式规定法院不予受理的案件，包括六类不可诉的行为，即：

（1）《行政诉讼法》第12条规定的行为；

（2）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为；

（3）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

（4）不具有强制力的行政指导行为；

（5）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

（6）对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

尽管该司法解释明确了一部分法院不得受理的案件范围，但是，由于其中一些概念是该司法解释首次提出的，而且诉讼法本身也未曾涉及，所以，在具体含义的理解方面，仍有研究之必要。例如，对具体行政行为与抽象行政行为的区分如何理解？什么是事实行为，是否所有的事实行为都不可诉？是否所有的内部行为都不可诉？最终裁决行为不可诉的法理基础是什么？何谓重复处置行为和不具有强制力的行政指导行为？公安、国家安全机关的刑事侦查行为与行政行为区分的标准是什么？行政机关的受理行为、通知行为、证明行为以及公证行为、交通事故责任认定行为、医疗事故鉴定行为等在内的准行政行为等是否可诉？均是行政诉讼范围理论应予回答的问题。

二、我国行政诉讼的受案范围

（一）法院应予受理的案件范围

1．行政处罚案件

行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织的惩戒。包括：（1）人身罚。即以公民人身权的限制或者剥夺为内容的行政处罚。主要包括警告、通报批评和行政拘留三种。（2）财产罚。即以剥夺或者限制公民的财产权为内容的行政处罚，包括罚款和没收违法所得、没收非法财物。（3）资格罚。即以剥夺或者限制公民从事特定行为的资格为内容的行政处罚。其主要形式是“吊销或者暂扣许可证和执照”。对许可证和执照应当作广义的理解，凡是行政机关颁发的具有许可性质的文书都应当归入许可证或者执照的范畴。（4）行为罚。即责令公民为或者不为一定行为的处罚形式，如“责令停产停业”，即行政机关依法命令企业在一定的期限内停止生产经营活动。

2．行政强制案件

行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政诉讼法规定，相对人不服行政机关作出的行政强制措施的，可以依法提起诉讼。相对人不服行政机关实施的行政强制执行行为的，同样可以提起行政诉讼，这是行政强制法的明确规定。

行政机关违法实施行政强制主要表现为：实施主体不合法；超越权限实施行政强制；违反法定程序；实施内容缺乏法律依据；实施对象、期限、方式等违反法律规定；等等。

3．侵犯法律规定的经营自主权案件

法定经营自主权的主体主要是各种企业和经济组织，包括国有企业、集体企业、合资企业、外资企业、私营企业等。在个人从事经营活动时，也享有经营自主权，如个体经营户、承包经营户等。

经营自主权是指个人或者企业依法对自身的机构、人员、财产、原材料供应、生产、销售等各方面事务自主管理经营的权利。经营自主权包括：企业对其经营管理的财产的占有、使用和依法处分的权利；机构设置、人事管理和劳动用工自主权；生产经营决策权和投资决策权；产品、劳务定价权；产品销售权；物资采购权；进出口权；留用资金支配权；联营、兼并权；拒绝摊派权；等等。

4．行政许可案件

行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可以多种形式存在，如登记、批准、执照、许可、检验、检测、准许、特许、注册、审核、检定等。因此，在认定行政机关的一个行为是否属于行政许可时，应当着眼于内容和内在的特征，而不是名称。

除《行政诉讼法》规定的相对人不服行政机关拒绝颁发许可证和执照或者不予答复许可申请类案件外，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释〔2009〕20号）规定，凡行政相对人认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为，或者行政机关未公开行政许可决定，或者未提供行政许可监督检查记录侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

5．不履行法定职责案件

这是公民认为行政机关拒不履行保护人身权、财产权法定职责而引起的行政案件。这里需要注意的问题是这种案件的形成条件。人民法院在审查这类案件决定是否受理时，最重要的是要分清作为被告的行政机关是否有相应的法定职责。这类案件形成的一般条件是：

（1）公民向行政机关提出了保护申请。申请的作用在于使行政机关知晓情况，以便履行保护职责。但是，有两种情况除外：一是行政机关已经通过其他途径知道有关情况；二是行政机关负有主动履行职责的情况。例如，当某公民遭到歹徒抢劫时，被进行治安巡逻的民警看见，即使该公民未申请民警保护，民警也必须主动履行保护职责，否则，该公民有权对民警所在的公安机关起诉。

（2）接到申请的行政机关负有法定职责。认定不作为违法应当以法定的或职责确定的义务存在为前提。

（3）行政机关对公民、法人或者其他组织的申请拒绝或者不予答复。在公民面临侵害而申请保护的情况下，行政机关拒绝或者不予及时答复的，即构成不履行法定职责。

6．抚恤金案件

抚恤金有广义和狭义之分。狭义的抚恤金是指法律规定对某些伤残人员或死亡人员遗属，为抚慰和保障其生活而发放的专项费用，包括伤残抚恤金和遗属抚恤金。广义的抚恤金是指国家对公民发放的社会福利保障费用，除了狭义的抚恤金之外，还包括福利金、救济金等。这也是《行政诉讼法》第11条规定的本意。

行政机关未依法发给抚恤金的行为通常表现为：不按法定标准发放抚恤金；扣减抚恤金；不按期限发放抚恤金。

7．违法要求履行义务案件

作为行政诉讼受案范围的列举情形，“违法要求履行义务”与其他情形存在交叉。所谓“违法要求履行义务”主要是指“三乱”，即“乱罚款”、“乱摊派”、“乱收费”。其中，“乱罚款”属于行政处罚案件的情形，“乱摊派”和“乱收费”属于行政征收案件。

8．其他侵犯人身权、财产权案件

《行政诉讼法》第11条第1款第8项的规定也属于概括式规定，是对上述七种案件之外的其他涉及人身权、财产权的具体行政行为引起的行政案件的概括，在立法技术上是对上述七种案件的列举性规定的衔接和补充。从司法解释和学界的通说来看，这类行政案件主要包括：

（1）行政裁决案件。行政裁决是指行政机关对平等主体之间发生的与公共行政密切相关的民事纠纷作出的具有法律效力的处理。包括：征收补偿裁决；土地等自然资源所有权或使用权的裁决；商标权和专利权的权属裁决。

（2）行政确认案件。最常见的是婚姻登记案件、房屋产权登记案件等。例如，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15号）第1条，行政相对人对房屋登记机构的房屋登记行为以及与查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为不服，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

（3）行政合同案件。在行政合同的签订、履行过程中，行政机关可能需要实施具体行政行为。当事人对行政合同中的具体行政行为不服的，可以起诉。主要有三种情形：一是合同约定行政机关实施特定的具体行政行为。例如，为开发商办理土地使用权证。二是在合同履行过程中行政机关按照合同条款行使监督权、处罚权而作出具体行政行为。三是行政机关通过具体行政行为的形式变更、终止或者废除行政合同。

（4）行政行为侵犯公民公平竞争权的案件。《若干问题的解释》第13条第1项规定“公平竞争权”是“利害关系”的一种情形。这实际上是从原告资格的角度扩大了“权利标准”的范围。行政机关在对具有相互竞争关系的公民实施行政许可时，他方公民认为自己具有同等或更优越的条件却未能取得成功的，可以以其公平竞争权受到侵害为由提起行政诉讼。在这类案件中，公平竞争权与人身权或者财产权有密切关系，是能取得相关财产权的占有权或使用权的一种资格和条件。

（5）国际贸易行政案件。最高人民法院于2002年8月27日公布了《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》，确立了这种新的行政案件类型。所谓国际贸易行政案件，是指自然人、法人或者其他组织认为中华人民共和国具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员（以下统称行政机关）有关国际贸易的具体行政行为侵犯其合法权益而提起的诉讼，包括有关国际货物贸易、国际服务贸易、有关知识产权贸易案件和其他国际贸易行政案件四种情形。

（6）反倾销行政案件。根据行政诉讼法和最高人民法院于2003年1月1日公布的《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》，人民法院依法受理对下列反倾销行政行为提起的行政诉讼：有关倾销及倾销幅度、损害及损害程度的终裁决定，有关是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定，有关保留、修改或者取消反倾销税以及价格承诺的复审决定，依照法律、行政法规规定可以起诉的其他反倾销行政行为。

（7）反补贴行政案件。根据行政诉讼法和2003年1月1日实施的《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》及其他有关法律的规定，人民法院依法受理对下列反补贴行政行为提起的行政诉讼：有关补贴及补贴金额、损害及损害程度的终裁决定，有关是否征收反补贴税以及追溯征收的决定，有关保留、修改或者取消反补贴税以及承诺的复审决定，依照法律、行政法规规定可以起诉的其他反补贴行政行为。

（8）农村集体土地行政案件。根据2010年11月18日起施行的《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。

（9）政府信息公开行政案件。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）的有关规定，行政相对人认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。相对人认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益造成损害的，还可以一并或单独提起行政赔偿诉讼。此类案件受案范围主要包括：行政机关拒绝提供政府信息或者逾期不予答复的；行政机关提供的政府信息不符合申请要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的；行政机关主动公开或者依申请公开政府信息侵犯他人商业秘密、个人隐私的；相对人认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的。

（二）法院不予受理的案件

1．国家行为

国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。它区别于一般行政行为的突出特点是：（1）政治性。国家行为涉及国家的整体利益和重大利益，往往是中央政府协调各种冲突，对国家重大利益和整体利益作出选择和安排的行为。（2）灵活性。（3）秘密性。出于国家安全的考虑，许多国家行为都秘密进行，不向社会公布。

2．抽象行政行为

抽象行政行为是指行政机关制定行政法规、行政规章和发布具有普遍约束力的决定、命令的行为，具体包括：（1）国务院制定行政法规的行为；（2）国务院各部委制定部门规章的行为；（3）省级人民政府、省会市的人民政府、经济特区所在市的人民政府和国务院批准的较大市的人民政府制定地方政府规章的行为；（4）行政机关发布具有普遍约束力的决定、命令的行为，即针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。

3．行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定

行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定是行政机关作出的、涉及公务员权利义务的各类决定的统称。除了奖惩、任免决定之外，行政机关的内部人事管理行为还包括行政机关对其工作人员作出的培训、考核、离退休、工资、休假等方面的决定。

4．法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为

这里所说的“法律”指限于全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。

第一，行政复议法规定了两种最终裁决的情形：（1）国务院的复议决定。《行政复议法》第14条规定：对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院作出的裁决为最终裁决。（2）省级人民政府的自然资源权属复议决定。《行政复议法》第30条第2款规定：根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。

第二，出入境管理法规定上级公安机关的复议决定为最终裁决。《外国人入境出境管理法》第39条第2款规定：受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。《中国公民出境入境管理法》第15条也有类似规定。

5．公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为

公安、国家安全等国家机关具有行政机关和侦查机关的双重身份，可以对刑事犯罪嫌疑人实施刑事强制措施，也可以对公民实施行政处罚、行政强制措施。这就产生一个机关两种行为的划分问题。在理解公安、国家安全等机关“依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”时需要注意结合如下因素进行综合判断：

（1）主体因素。这类行为只能是公安、国家安全、海关、军队保卫部门、监狱等具有侦查职能的机关，并且通常由其内部专门负责刑事侦查的机构和工作人员具体实施。

（2）时间因素。刑事诉讼行为必须在刑事立案之后在侦查犯罪行为的过程中实施，公安、安全机关在刑事立案之前实施的行为一般应当认为是行政行为。

（3）法律依据。该类行为必须在刑事诉讼法的明确授权范围之内。从刑事诉讼法的规定来看，公安、国家安全等机关能实施的刑事诉讼行为包括：讯问刑事犯罪嫌疑人、询问证人、检查、搜查、扣押物品（物证、书证）、冻结存款、汇款、通缉、拘传、取保候审、保外就医、监视居住、刑事拘留、执行逮捕等。公安、国家安全等机关在上述刑事诉讼法授权范围之外所实施的行为，均不在此类行为之列。例如，没收财产或实施罚款等即不在刑事诉讼法明确授权的范围之列。

（4）对象因素。该类行为必须针对刑事诉讼法规定的对象。公安、国家安全等机关只能对刑事犯罪嫌疑人等对象实施刑事强制措施。如果公安、国家安全等机关对与侦查犯罪行为无关的公民采取强制措施的，是对刑事诉讼法授权范围的超越。在这种情况下，尽管它们具有“刑事强制措施”的名义，实际上仍是具体行政行为。

6．行政机关的调解行为和仲裁行为

行政调解指行政机关劝导发生民事争议的当事人自愿达成协议的一种行政活动。行政调解针对的是当事人之间发生的民事权益争议，没有强制性，行政调解的最终结果是争议当事人自愿达成调解协议。由于行政调解没有公权力的强制属性，对当事人没有法律约束力，因此没有可诉性。例如，甲乙两人互殴，公安机关依据《治安管理处罚法》第9条进行调解处理。双方就医疗费赔付达成调解协议。事后，甲履行了协议而乙没有履行。甲依法可以选择的救济途径是提起民事诉讼要求乙赔偿损失。

行政机关下设的仲裁机构以中立身份按照法定程序对平等主体之间的民事纠纷作出有法律拘束力的裁决，当事人一方不服裁决的，应当依法提起民事诉讼。例如，当事人对行政机关作出的劳动争议仲裁决定不服，不能提起行政诉讼。

7．不具有强制力的行政指导行为

行政指导行为是行政机关以倡导、示范、建议、咨询等方式，引导公民自愿配合而达到行政管理目的的行为，属于非权力行政方式。其特点是自愿性、灵活性、简便性和经济性。公民是否遵从行政指导，完全取决于自己的意愿。但是，如果政府的行政指导行为具有了强制性，相对人不服则可以提起行政诉讼。行政指导行为如果包含利益的给予或者制裁，则具有了强制性。

8．驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为

重复处理行为是指行政机关根据公民的申请或者申诉，对原有的生效行政行为作出的没有任何改变的二次决定。重复处理行为实质上是对原已生效的行政行为的简单重复，并没有新形成事实或者权利义务状态。这里需要注意的问题是引起重复处理行为的条件是当事人对原行政行为不服而提出了申诉，并且这里的“申诉”行为不是申请复议行为，而是指当事人在超过复议申请期限和起诉期限的情况下，对已经生效的行政行为不服而向有关行政机关提出的申诉。例如，某区房屋租赁管理办公室向甲公司颁发了房屋租赁许可证，乙公司以此证办理程序不合法为由要求该办公室撤销许可证被拒绝。后乙公司又致函该办公室要求撤销许可证，办公室作出“许可证有效，不予撤销”的书面答复。乙公司向法院起诉要求撤销书面答复。书面答复属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于受案范围。

9．对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行为

这主要是指行政机关在作出行政行为之前实施的各种准备行为，例如，行政机关开会讨论、征求意见等。由于行政行为尚未作出，最终的法律结论没有形成，起诉的客体没有形成。