税收制度改革与简政放权的实践
简政放权是推进国家治理能力现代化的内在要求，在完善社会主义市场经济体制、促进经济发展方式转变、全面深化改革中发挥了重要作用。简政放权的核心是要理顺政府与市场、政府与社会、中央与地方之间的关系，发挥市场配置资源的决定性作用，最大限度减少对企业微观生产经营活动的干预，将适合市场和地方更能够有效实施的权力下放给市场和地方。改革开放以来，中国经济经历了持续的高速增长，中央向地方政府分权、向市场分权是其中极为重要的制度性因素。税收是国家最主要的收入形式，税收制度反映了中央与地方、政府与市场之间的经济关系。现代税收制度具有“简税制、宽税基、低税率”的特征，简化税制是现代税收制度的根本要求，税收制度简政放权有利于激发各类市场主体创业、创新活力，有效发挥对经济活动的引导和规范作用，推动转型升级和发展方式转变。
一、 税收体制改革对简政放权的意义
（一） 税收制度简政放权有利于推进国家治理现代化
党的十八届三中全会提出，全面深化改革的目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。注25财政是国家治理的基础和重要支撑，财税体制在国家治理中具有极为重要的作用。唐朝的“两税法”改变了传统“据丁征税”的做法，以财产多寡为征税标准，使税收负担相对公平，而且简化了税目和手续，调动了劳动者的生产积极性；明朝的“一条鞭法”简并税赋，赋予农民更多人身自由，促进了当时商品经济的发展。随着国家治理复杂性加深，政府职能逐步拓展，亟需建立与现代国家治理相适应的税收制度。通过深化税收制度，明确界定政府职能和职责范围，理顺政府间职责和财政关系，规范政府这只“有形的手”的行为，助推要素自由流动，促进市场发育和成长，使政府转向加强市场监管、维护市场秩序。
（二） 税收制度简政放权有利于发挥各个主体积极性
改革开放之前，高度集中统一的财税体制，抑制了地方、部门和企事业单位的积极性、创造性。党的十一届三中全会决议指出，权力过于集中是我国经济管理体制的一个严重缺点，要让地方和企业在国家计划的指导下有更多的经营管理自主权，发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性、创造性。经济体制改革首先要扩大地方和企业的财权，财政管理体制改革首当其冲。党的十二届三中全会的决定指出，按照政企职责分开、简政放权的原则进行改革，是搞活企业和整个国民经济的需要。财税体制改革必须紧密围绕增强企业活力，解决好国家、职工与企业的关系，扩大企业自主权。增强企业活力、提高各个市场主体的积极性，是经济体制改革的重要环节，是加快经济发展、提高经济效益的要求。
（三） 税收制度简政放权有利于形成全国统一的市场
建立公平统一的市场，要求清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种隐性壁垒。分灶吃饭阶段，简政放权和财政包干的实施，导致地方政府以追求财政收入最大化为目标，在税收、非税收入等方面出台优惠政策，对经济过份干预，促进了局部地区经济发展，但破坏了税制统一和公平竞争，妨碍了市场机制正常运行，干扰了资源有效配置，形成“地方割据”式的“诸侯经济”格局。分税制按税种划分收入，使地方财政收入与企业的对应关系与以前相比明显淡化，有利于破解“条块分割”的困局，中央和地方不再按企业行政隶属关系组织财政收入，使企业成为独立的市场主体，促进企业公平竞争，推动各种所有制经济共同发展。清理区域税收优惠政策，消除地方保护主义，消除不同地区之间形式多样的不规范的税收竞争，有利于维护税收的统一性和规范性，促进市场公平竞争，保障区域之间优势互补、协调发展。
（四） 税收制度简政放权有利于转变经济发展方式
财政运用预算和税收手段，调节经济结构和社会分配。注26税收制度是社会主义市场经济宏观调控的重要组成部分，增强税收调控功能，有利于各项改革的顺利推进。实行积极的财政政策则涉及到减税和降费，特别是减轻小微企业的负担。政府通过重要税种税率的调整实施宏观经济调控，地方政府通过地方税收调节本地区的经济活动。通过两步“利改税”促进政府与国营企业分配关系的规范化，使国营企业拥有了更多的自主权。为支持推进金融体制改革发展，调整银行业税收政策，鼓励公平竞争。为鼓励投资和支持引进国外先进技术设备，降低关税税率，对鼓励发展投资项目的进口设备免征关税和进口环节税。2012年开始推出的营改增改革，不仅有利于消除重复征税，减轻企业负担，还有利于促进工业转型、服务业发展和商业模式创新。完成转变增长方式、调整经济结构的重任，要提高税收制度对经济和社会发展的调控能力，建立健全促进增长方式转变和产业结构升级的税收制度和政策。
二、 改革开放以来我国税收体制的简政放权
改革开放以来，我国税收体制经历了1978—1992年和1992年以来的两个阶段。十一届三中全会针对高度集中的计划经济体制下政府企业职责不清、政府直接经营管理企业的状况，提出简政放权，增强企业活力，扩大企业经营自主权，财政作为计划体制下资源配置的枢纽成为渐进式改革中的突破口。通过“分灶吃饭”式财政分权，中央向地方放权让利，缩小国家干预范围，逐步增强市场的调节作用，财政逐步退出传统的资源配置领域，推动经济运行机制向市场化转变。注27地方政府为了促进本地经济发展和财政收入的提高，积极为企业发展提供较为宽松的环境，扶持非国有经济的发展，促进了市场主体的多元化。1992年，我国确立以建立社会主义市场经济体制为改革的目标，1994年通过经济性分权逐步建立起适应市场经济体制要求的分税制财政体制框架，统一税法、集中税权、公平税负、简化税制，建立符合社会主义市场经济发展要求的税收体系。2004年以来，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，进一步调整和完善税制。
（一） 逐步构建适应社会主义市场经济的税制
1985年实行的“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制中，税种设置种类繁多。为了改变原产品税和工商统一税重复征税、不同所有制成分经济税率不统一、不利于专业化分工和社会化大生产发展的弊端，1994年实行工商税制改革，初步具备了现代税制的基本特征。增值税方面，1979年开始试点引入增值税制度，解决原来工商税制存在的重复征税弊端，1985年开始改革流转税内部结构，产品税的税目由270个减少到96个，增值税由过去的几个行业几个产品发展到除卷烟、酒、石化、电力等产品以外的大部分工业产品，大大缓解了流转税重复征税的矛盾。1994年对所有货物和加工、修理修配劳务统一征收增值税，取消产品税和盐税。2012年开始扩大营改增改革范围，缓解货物和服务税制不统一和重复征税问题，促进社会化分工协作，支持服务业发展和制造业转型升级，激发企业活力。2012年1月至2014年8月，营改增累计减税3 075亿元。注28消费税方面，1994年正式建立消费税制度，对11类货物征税，2006年调整消费税征税范围，2008年修改消费税条例，2009年实施成品油税费改革，现行消费税品目有14个。营业税方面，开征初期只就石油、五金、交电、化工四类商品征收营业税，1985年开始逐步扩大营业税征收范围，营业税税目由11个增加到14个，发挥了营业税调节经济的作用，1993年营业税的税目调整为9个。资源税方面，1984年原油、天然气、煤炭征收资源税，计税依据为应税产品的销售收入，并根据由销售利润率确定的超率累进税率计算缴纳资源税，1986年改为从量定额征收，1994年征税范围扩展到7个品目，从量定额计征。2007年以来逐步实施原油、天然气等资源税从价计征改革，扭转了资源开采中“采富弃贫”的状况，理顺资源税费关系。其他特定项目税种方面，在建筑税的基础上改征固定资产投资方向调节税，强化了引导投资方向，为了鼓励投资，1999年下半年起减半征收，2000年开始暂停征收。为了搞好城镇建设，加强对房产的管理，改革和完善房产税，扩大了征收范围，调整了税率，简化了计税依据。为了运用税收手段引导合理消费，1988年开始征收筵席税。为了合理利用城镇土地，用经济手段对土地进行控制和管理，调节不同地区、不同地段之间的土地级差收入，促使土地使用者节约用地，1988年开始征收土地使用税。为了加强土地管理，切实保护耕地，1987年开始对非农业建设占用耕地征收耕地占用税。2004年以后逐步取消了农业税和农业特产税。从我国主要税种的组成来看，1992年包括34个，1994年分税制改革，合并为24个，到2004年进一步合并为20个，2014年包括18个税种。
（二） 充分发挥中央与地方政府的两个积极性
改革开放以来的财税制度改革，在中央政府与地方政府的关系方面，中央给予地方更大的财权和事权，由中央与地方“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”，在第二步“利改税”之后，划分中央地方收入的依据是企业的行政隶属关系，通过改革，扩大了地方的财权，加强了地方的经济责任，使地方政府有了发展地区生产建设事业的动力和能力。1983年，将卷烟、酒两种产品的工商税不再根据企业隶属关系划分，而直接划归中央财政收入，以限制地方政府因为其税高利大而盲目发展。1988年，开始实行财政包干体制，调动地方组织财政收入的积极性，将税源比较分散的13个地方税种下放地方管理，在一定程度上破除了原体制“鞭打快牛”的问题。简政放权、“分灶吃饭”在调动地方积极性、界定中央和地方关系方面起了重要的作用。1994年的分税制改革，增强了中央政府宏观调控能力，建立了以税收为主体的财政收入稳定增长机制，税收结构不断优化，所得税和财产税等直接税占税收收入的比重提高，以流转税和所得税为主体税种的收入结构更加合理。按税种组织收入，制约了地方盲目发展烟酒等税高利大产品的行为，减少了地区之间的重复建设，改变了地方割据的状况，建立了相对统一的市场，在优化产业结构等方面更好地发挥了中央和地方的两个积极性。
（三） 正确处理国家、企业、个人之间的分配关系
国家、企业、个人之间的分配关系通过所得税制度改革不断规范和完善。一是改革企业所得税制度。对国有企业放权让利，两步“利改税”的推行使企业税后留利进一步提高，使国有企业在发展生产、奖励职工等方面有了一定的财力，增强了企业的活力。税利分流按照既有利于增强企业活力、完善企业经营机制和自我约束机制，又有利于税制规范化的原则，在试点地区对所有盈利的国营企业一律改按35%的比例税率征收所得税，完善了企业经营机制，有利于企业公平竞争。分税制改革之后，以增值税为核心的流转税制将不同所有制企业所得税统一合并为企业所得税，使得不同所有制类型的企业能够公平竞争，理顺了国家与企业的分配关系。二是简并个人所得税。为了保护私营企业的合法利益，调动私营企业经营者的积极性，1988年对私营企业投资者参加经营取得的工资收入，征收个人收入调节税；对私营企业投资者将私营企业税收利润用于个人消费的部分，按40%的比例税率征收个人调节税；对用于发展生产基金的部分，国家不再征税。1986年，对个人收入开征个人收入调节税，根据收入来源设计了两种税率，分别计算征收，把工资薪金收入、承包转包收入、劳务报酬收入、财产租赁收入合并为综合收入，采用超额累进税率，对技术转让、稿酬、利息等收入采用20%的比例税率。1993年的《中华人民共和国个人所得税法》将个人收入调节税、适用于外籍人员的个人所得税和城乡个体工商户所得税简并。后来又5次修订个人所得税法，提高工薪所得减除费用标准。
（四） 预算外资金趋于规范并逐步纳入预算管理
市场经济国家公共收入的主要稳定来源是税收收入。在改革开放之前，国有和集体经济成分占主导地位，利用税收工具组织收入和进行经济调节的重要性难以显现，1980年税收收入仅占财政收入的50%。随着税收制度的改革，清理和整顿各级政府的收费、摊派项目和“预算外收入”，将保留的部分纳入法定的预算收入管理，国家财政收入中税收收入的比重逐渐上升，2014年税收收入占财政收入的比重达到88.1%。1980年，非税收入占财政收入的比重达到50.7%，到1994年下降到19.8%，2000年持续下降到6.1%，到2014年又增长到15.1%。在非税收入中，行政事业性收入占比最大，2014年为24.6%。一是预算外资金管理逐步整合为财政资金。1979年经济体制改革扩大了地方政府和企业自主权，预算内外资金都有较大幅度增长，1982年到1992年，预算外资金增加了3.8倍，年均增长17%，高于同期预算内收入增幅近6个百分点。1986年、1996年和2010年，分别发布关于预算外资金管理的办法，预算外资金管理逐步走向规范化。二是改革税费制度规范政府行为。1998—2004年，共取消收费项目1 913项，降低479个项目的收费标准，减轻社会负担1 490亿元。注292008年通过提高成品油消费税税额的方式，替代公路养路费等“六费”，逐步有序取消了政府还贷二级公路的收费。2013年8月1日起，在全国统一取消和免征33项中央级行政事业性收费，2013年11月1日起，取消314项各省、自治区、直辖市设立的行政事业性收费。注302014年山西煤炭企业清费减负108.5亿元，实际负担率降至10.6%，较清费前降低4个百分点，减负27.5%。注31
（五） 税收的制定与征收管理逐步走向法治化
亚当·斯密、瓦格纳等经济学家都强调，税制设计要简化、纳税手续要方便纳税人。不管是税务机关的征收成本，还是纳税人的税收遵从成本，都应该最小化。随着税收占财政收入的比重不断上升，加强税收征管成为提高政府财政收入的关键。1992年通过的《中华人民共和国税收征收管理法》和《中华人民共和国税收征收管理实施细则》，使得税收征管走向法治和规范。1994年的工商税制改革，严格了政策性减免税，以往过多过乱的随意减免税、越权减免税现象得到遏制，树立了税法的权威，使市场机制作用得以充分发挥，为企业公平竞争创造了良好的市场环境。在1994年税制改革的同时，对税政与税务职能进行分离，财政部制定和解释部分税收的相关规章制度和实施细则，税务局负责税收的征收与管理，分设中央税务机构和地方税务机构，分别征税，加强税收的征收管理。1994年的工商税收制度改革之后，为了打击伪造、倒卖、盗窃发票违法犯罪行为，实施以加强增值税管理为主要目标的“金税工程”，逐步实现税收征管计算机化。建立以纳税人自核自缴为基础的申报制度，简化和规范有关纳税申报表和缴款书等表式，简化和修订纳税程序。2014年国家税务总局公开了87项税务行政审批项目，对审批事项实行清单管理。从2014年10月1日起，《全国县级税务机关纳税服务规范》正式实施，对税务登记、发票办理、申报纳税等9大类72项212个服务事项，从提供资料、办理流程、办理时限等方面制定了1 120个服务规范。国家税务总局规定自2016年4月1日起，增值税小规模纳税人缴纳的部分税收原则上实行按季申报。河南省国税局将属于省、市的审批项目直接下放到县区局16项，县区局直接审批项目增加到44项，占全省审批事项总量的69%。2015年8月份以来，山西省国税、地税积极探索合作办税新途径，全面推动办税事项“无缝合作”。宁夏国税局取消57项税务行政审批事项，取消面达65.5%，兼并了206项税收业务，取消了185种资料，使纳税人办理日常涉税业务减少报送资料52.6%，办理时间缩短30%以上。将税务登记、税款征收、发票管理、税收优惠等118项涉税事项全部下放和前移至办税服务厅。注32
三、 简政放权背景下税收体制存在的问题
（一） 税收政策法治化程度有待提高
一是税法体系不完善，税收立法层次较低。现行18个税种中，只有个人所得税、企业所得税和车船税3个税种由全国人大立法，税收征管法律制度不健全，征管执法水平有待提高。二是区域税收优惠政策过多过滥。受财税体制改革尚未到位、统一监管制度不健全、自身利益驱动等因素影响，为推动地方经济发展，地方政府违法扩大税收优惠政策的范围，违反税收法定、税制统一的原则，越权规定减免税，对企业和个人缴纳的税收按比例返还、补助、扶持、奖励，变相实施税收优惠。
（二） 央地政府税收划分不尽科学合理
政府间税种划分不尽合理，增值税由中央和地方按来源地实行75∶25的比例分享，在一定程度上助推了地方追求数量型经济的增长，也不利于解决重复建设和产能过剩等结构性问题。出口退税地方承担7.5%，不利于调动口岸城市支持外贸发展的积极性，以及跨区域的生产流通。地方税体系不完善，地方主体税种建设滞后，地方的收入来源不稳定，有些地方非税收入占比过高，部分地区基层政府财政比较困难。省以下分税制财政体制改革迟迟不能推进。
（三） 存在制约统一市场形成的障碍
“分灶吃饭”阶段的体制由于过度强化地方利益机制，存在“条块分割”的行政隶属关系控制企业和组织财政收入的弊病，促使地方政府发展税收高的产业，倾向于市场分割，阻碍地区间的商品货物流通，降低经济效率，各地滥行减免税、低水平重复建设。分税制改革以来，一些地方通过税收返还等方式变相减免税收，利用不公平政策招商引资，地区间重复建设、市场分割的情况仍然存在，严重影响了税制规范和市场公平竞争，不利于结构优化和统一市场形成。
（四） 不能满足新形势经济社会发展需求
税种布局缺乏协调性，调节缺位与重叠并存。对货物和服务分别征收增值税和营业税，存在重复征税，不利于促进产业结构升级；增值税由中央和地方按来源地分成办法，一定程度上助推了追求数量型经济的增长；资源税主要是从量计征，征收范围较窄，不利于资源节约和生态保护；间接税占比偏高，直接税占比过低，一定程度制约税收自动稳定器的发挥。
（五） 不规范的以费代税问题依然存在
分税制改革之前，频繁变更的财政管理体制使得地方政府将自身利益放在首位，出现了诸侯经济的特征，预算外资金收入管理较为混乱，以费为主体的预算外资金迅猛增长，中央政府自身需要靠预算外资金来维持财政支出，导致中央和地方的预算外资金占财政收入的比重都不断提高，破坏了国民经济的正常管理秩序，助长了一些消极腐败现象的产生。分税制改革之后，中央政府为了进一步提高财政管理水平，提高财政收入，将预算外资金逐步纳入预算，但地方政府仍然存在提高预算外资金收入的冲动。1994—2013年，全国税收收入占公共财政收入的比重不断下降，由98.25%下降到85.54%，非税收入占财政收入的比重逐年提升，不少地方政府非税收入项目过多，导致费基挤占税基，税收筹集财政收入的主渠道作用发挥不够充分。收费领域存在的越权立项，加重企业、农民负担，以费挤税，坐支挪用，收费养人，助长机构膨胀等问题十分突出。
四、 下一步税收体制简政放权的方向和建议
（一） 进一步完善税收法定原则
税收法定是实现税收制度简政放权的基础。建立税收法定的原则，就是要树立法治理念，依法治税，将税制运行纳入法治化轨道。加快建立和完善税收相关法规制度，规范各个市场主体之间的分配关系和行为，促进政府与市场、中央政府与地方政府有序协调运转。加快税收立法步伐，实现税收法定的目标，积极推动将现行各种税收暂行条例上升为法律，提升税收立法级次。严格依法征税，维护国家税法的统一、尊严和权威，减少自由裁量权，清理规范税收减免。
（二） 充分发挥各个主体积极性
税收体制简政放权，要解决好政府干预过多的问题，转变政府职能，取消、精简、下放不符合市场经济原则的管理职能，把市场能做的交给市场去做，把该管的事情管住、管好、管到位。逐步消除现行税制对不同市场主体的税收不平等待遇，大幅度减少政府对资源的直接配置，纠正地方追求速度型经济增长，以及上项目、铺摊子的投资冲动，纠正地方通过税收减免、财政补贴等方式扭曲要素价格、干扰市场机制作用、扭曲资源配置的问题，促进自由竞争和要素充分流动，激发市场主体活力，完善社会主义市场经济。毛泽东同志曾说：“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”注331994年分税制改革成功的基本经验就是形成激励相容机制，既能各得其所，又能形成全国合力。税收制度简政放权，既要保证中央宏观调控、实施重大改革、推进区域协调发展的能力，地方也要树立“全国一盘棋”的思想，自觉维护中央的权威。同时，中央要少搞“一刀切”，让地方有施展空间，更好地发挥基层首创精神，切实保护地方利益，调动和发挥地方改革的主动性和创造性，增强地方经济社会活力。
（三） 建立简化单一的税收制度
采取单一税率、简化税制、扩大税基是税收发展趋势。税收体制简政放权要优化税制结构，破解重复收税和税制不完善的困境，逐步提高直接税比重，强化税收筹集财政收入的主渠道作用。注34发挥直接税“自动稳定器”和“收入调节器”的作用，减少间接税对商品和服务价格的扭曲，提高市场配置资源的效率，引导地方政府更加注重经济发展方式转变。简并增值税税率，清理增值税优惠，推进增值税立法，做到征税范围覆盖所有的货物和服务，彻底消除重复征税。将高耗能、高污染产品及部分高档消费产品或服务纳入征税范围，增强消费税的调控功能。将消费税由主要集中于生产（进口）环节的征收逐步适当向批发或零售环节后移，扩大税基，均衡地区间税源分布。理顺自然资源及其产品税费关系，推进资源税从价计征改革，实施煤炭、原油、天然气等资源的税费改革。清理规范行政事业性收费和政府性基金管理，事业收费转为经营收费并由国家对其征税，对于体现政府职能、具有税收特征的收费用相应的税收取代，实现税费功能归位，规范市场秩序、降低经营成本、激励投资创业。
（四） 清理规范税收等优惠政策
全面规范税收等优惠政策，有利于维护公平的市场竞争环境，注35促进统一市场的形成，同时，能够让各种市场主体处于公平竞争的地位，使市场在资源配置中发挥决定性作用，落实中央宏观调控政策，促进经济转型升级。把影响公平竞争的政策都纳入清理规范的范围，逐步规范其他优惠政策，建立健全长效管理机制，建立举报机制，加强监督制衡。完善中央与地方收入分配关系，减少地方制定税收等优惠政策的利益冲动。切实规范各类优惠政策，统一政策制定权限，规范非税收入管理，严格财政支出管理，全面清理已有的优惠政策。根据产业发展导向，将区域优惠政策逐步向产业优惠政策转变，促进统一市场的形成和商品要素的自由流通。
（五） 建立现代化税收征管能力
税收征管要适应社会主义市场经济的需要。优化职能部门设置，理顺各级税务机关内部职责关系，简化办税程序，涉税事项统一由办税服务厅前台受理，解决纳税人办理纳税事项多头跑、多头找的问题。创新税收管理方式，对不同类别纳税人按照风险分析、纳税评估、税务稽查等涉税事项实行分类管理，管理重心由全面防范向重点监控转变。建立科学的纳税服务体系，建设科学的纳税服务平台，优化服务流程，通过内部信息管理系统提高涉税数据的完整性和共享性，下放权力，充分授权窗口岗位，明晰征纳双方权利和义务，以信息化为支撑，坚持依法征收，应收尽收，严禁收取过头税、过头费。建立与税制改革相促进、与税源状况相适应、与科技创新相协同、覆盖税收工作全环节的税收环境，营造公平正义的税收环境，有效降低征税成本和遵从成本，为纳税服务、税款征收、管理决策提供强大的信息支撑。有效利用大数据思维，破除税收数据标准不统一和信息孤岛的问题，降低税收制度中的不确定性和信息不对称，减少税收征管人员的人力投入，提高税收公平性和法治性，推进税收制度的简政放权和经济社会发展。
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