绪论
一 概念界定
本书所谓的“两湖地区”，在行政区划上与今天的湖北省、湖南省大体相同。该区域在明代属于湖广行省，清代康熙三年（1664年）析置湖北、湖南两省。虽说分置湖北、湖南两省，但在武昌仍设有湖广总督之职并总辖两省之事，因此两湖在行政区划上具有同属性。此外，从地理角度而言，两湖地区以江汉—洞庭湖平原为中心，然后逐次向外扩展为丘陵和山地，亦构成一个极其完整的地貌单元；就社会经济发展而言，明清时期两湖地区成为新兴的经济区，并成为全国重要的粮食生产基地，享有“湖广熟、天下足”的美誉；从文化上而言，湖北、湖南都属于楚文化圈。两省在政治、经济、社会、文化等诸多方面的统一性和相似性，使得我们将两省作为一个单位进行研究是必要和可行的[1]。本书没选择全国州县作为研究对象，主要是考虑到资料多、时间不够和个人驾驭分析能力欠缺等方面的原因，同时，也想通过对两湖地区的研究来推动其他地区的州县行政研究。
本书所使用的“州县”概念，指清代的基层政区。清代的地方初级政区有府、厅、州、县四种形式；而州又分为直隶州与属州，厅又分为直隶厅与属厅。因此，清代的初级政区存在府、直隶厅、属厅、直隶州、属州和县六种形式。由于属厅和直隶厅均为数不多，府有直辖区境者更少，因此“州县”一语就被用来指称上述六种初级政区[2]，其中县的数目最多。据光绪《大清会典》卷4记载，两湖地区第二级行政区共有19个府、5个直隶州和6个厅，第三级行政区共有州县136个，其中散州湖北7个，湖南3个，散厅湖南2个，湖北有60个县，湖南有64个县。晚清两湖地区州县数目变化不大，1899年清政府设立夏口散厅，1904年鹤峰州改厅直隶于省，散州变为6个，州县数目没变。
我国古代将“行政”定义为国家所有的施政活动，认为行政就是执掌政务、推行政令、处理政事的意思。目前我国学者对行政概念的界定有狭义和广义之分：狭义上的行政是指政府及其组成部门对国家政务和事务进行的管理活动。广义上的行政是指国家机关的管理活动，包括立法机关、司法机关、行政机关、事业单位、党的机关、群众团体、国有企事业单位等的管理活动。本书从狭义的层面来解释行政，认为行政是指政府及其行政人员对国家政务和公共事务所进行的组织与管理活动[3]。
二 学术史回顾
1.清代州县制度研究
在地方行政系统中，州县属于最基层的政权单位，由于“天下之治始乎县”，历代王朝都十分重视州县统治机构的建设，清代更甚。可以说，清代对州县的重视超过了以往任何一个朝代，清人黄六鸿、陆陇其、田文镜、陈宏谋、袁守定、汪辉祖、王凤生、刘衡、何耿绳、徐栋、刚毅等都曾撰写和编纂过州县治理指南或工作手册，这些书籍如今被我们用来作为学术研究的史料，而在当时，它们除史实记述外，也都包含对清代州县制度的利弊进行探讨并提出改革对策的内容。晚清改革、维新思潮兴起，冯桂芬、郑观应、康有为、梁启超、张謇等人在他们的著作中也曾经提示清代州县制度的弊病，并提出自己的改革主张。至清末推行州县行政改革和地方自治，袁世凯、张之洞等不少官员也在有关奏章中对州县制度的改革提出建言。当然，这些当事人的记述、批评和建言还不属于现代性质的学术研究。
清代州县制度开始作为学术问题而进入研究者的视野是在民国时期，程方《中国县政概论》、胡次威《民国县制史》，虽以论述民国县政为主，但对包括清代县政在内的中国古代县政均有所追述。1949年至20世纪80年代，国内学术界有关清代州县制度的研究基本上处于空白状态，而海外学者则有重要论著问世，如瞿同祖《清代地方政府》（哈佛大学出版社1962年英文版，中译本2003年由法律出版社出版）、廖从云《中国历代县制考》（台湾中华书局1969年版）、陶希圣《清代州县衙门审判制度及程序》（台湾食货出版社1972年版）、徐炳宪《清代知县职掌之研究》（私立东吴大学中国学术作奖助委员会丛书之七十，1974）[4]、那思陆《清代州县衙门审判制度》（台北文史哲出版社1982年版）、美国曾小萍《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》（美国加州大学出版社1984年版）和白德瑞《清代州县的书吏与差役》（斯坦福大学出版社2000年版）。
20世纪80年代以后，国内学者开始关注清代州县制度相关问题的研究，相继发表和出版许多学术论著，如吴仁安《清代的州县官》（《历史教学》1986年第5期）、李林《清代的县官职掌与作用》（《辽宁大学学报》1986年第5期）、李荣忠《清代巴县衙门的书吏与差役》（《历史档案》1989年第1期）、刘秀生《清代县级机关中的人事管理》（《理论探讨》1990年第2期）、毕建宏《清代州县行政研究》（《中国史研究》1991年第3期）、郭润涛《汪辉祖与清代州县幕府》（《中国史研究》1993年第1期）、秦富平《清朝的县级政权》（《晋阳学刊》1994年第5期）、刘鹏九等《清代县官制度述论》（《清史研究》1995年第3期）、郭润涛《官府、幕友与书生——“绍兴师爷”研究》（中国社会科学出版社1996年版）、郑秦《清代县制研究》（《清史研究》1996年第4期）、吴吉远《清代地方政府的司法职能研究》（中国社会科学出版社1998年版）、赵秀玲《中国乡里制度》（社会科学文献出版社2002年版）、魏光奇《清代州县财政探析》（《首都师范大学学报》2000年第6期、2001年第1期）、里赞《晚清州县诉讼中的审断问题：侧重四川南部县的实践》（法律出版社2001年版）、张研、牛冠杰《19世纪中期中国双重统治格局的演变》（中国人民大学出版社2002年版）、魏光奇《晚清州县行政改革思潮与实践》（《清史研究》2003年第3期）、魏光奇《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》（商务印书馆2004年版）、关晓红《清末州县考绩制度的演变》（《清史研究》2005年第3期）、陆平舟《官僚、幕友、胥吏：清代地方政府的三维体系》（《南开学报》2005年第5期）、邱捷《知县与地方士绅的合作与冲突——以同治年间的广东省广宁县为例》（《近代史研究》2006年第1期）、李凤鸣《清代州县官吏的司法责任》（复旦大学出版社2007年版）、魏光奇《清代州县官任职制度探析》（《江海学刊》2008年第1期）、魏光奇《晚清州县官任职制度的紊乱》（《河北学刊》2008年第2期）、邱捷《同治、光绪年间广东首县的日常公务——从南海知县日记所见》（《近代史研究》2008年第4期）、史玉华《清代州县财政与基层社会：以巴县为个案的考察》（经济日报出版社2008年版）、刘伟《清末州县官选任制度的变革》（《社会科学》2009年第5期）、周保明《清代地方吏役制度研究》（上海书店出版社2009年版）、刘伟《同光年间州县官选任制度的嬗变》（《安徽史学》2010年第1期）、魏光奇《有法与无法——清代的州县制度及其运作》（商务印书馆2010年版）等。这些论著对于清代州县的行政运作、州县官的职能与活动、任职和考绩、吏役管理、财政运作、与士绅的关系等问题进行研究，均有重要建树。此外柏桦《明清州县官群体》（天津人民出版社2003年版）、《明代州县政治体制研究》（中国社会科学出版社2003年版）和何朝晖《明代州县政研究》（北京大学出版社2006年版）三部著作，虽然都是对于明代州县制度的研究，但由于清代与明代（尤其是明后期）的州县制度之间存在继承关系，它们对于清代州县制度的研究也有十分重要的借鉴意义。
上述论著中最有代表性的成果是瞿同祖的《清代地方政府》、那思陆的《清代州县衙门审判制度》、徐炳宪的《清代知县职掌之研究》、白德瑞的《清代州县的书吏与差役》和魏光奇的《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》《有法与无法——清代的州县制度及其运作》。这里对它们作一简单评价。
《清代地方政府》是一部关于清代州县行政制度研究的力作。该书运用社会学和政治学的方法，从构成州县政府的“人”及参政人员应该及如何做的“事”这两条线索入手，系统分析了清代州县政府、县官、州县衙署的各类人员（书吏、衙役、长随、幕友）、州县行政的职能（司法、征税及其他）以及士绅与州县行政的关系。该书引用资料丰富，作者对清代州县行政问题进行融会贯通的系统阐述。瞿同祖先生的这部著作，基本上搞清了清代州县行政的基本体制、人员和职能，为后人在这一领域的进一步研究奠定了基础。本书也存在着缺憾之处，例如，由于条件限制，未能引用第一手档案资料；对州县官的任用等，阐述较为单薄。
《清代知县职掌之研究》论述了清代知县的法律地位和出生情况，重点则集中在清代知县的吏、户、礼、兵、刑、工等政治权力方面，并且对清代知县在地方行政上所发挥的正负功能进行了一些分析。本书主要依据各种文献资料进行一般性论述，缺乏对州县行政具体运作情况的探讨。
《清代州县衙门审判制度》是关于清代州县司法职能研究的一部力作。作者运用现代法律学的概念体系对清代州县的审判制度进行透视，对清代州县衙门的人员构成、刑事审判程序、民事审判程序等进行了系统的阐述，为后人继续研究这一问题提供了基本框架。由于著作宗旨和篇幅所限，该书重在阐述清代州县衙门审判制度的设计，而对其实际运作情况的探讨较为薄弱。
《清代州县的书吏与差役》是一部关于清代州县书吏与差役研究的重要著作。作者以清代四川巴县档案为资料，对清代巴县衙门书吏和差役的地位、职责、社会关系、收入以及房科、役班内部的分工、争斗等问题进行了深入细致的研究。但该书所使用的资料仅限于清代巴县档案，这对于透视清代州县书吏和差役制度来说，存在一定的局限。
魏光奇分别于2004年和2010年出版了两部研究州县制度的姊妹篇《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》和《有法与无法——清代的州县制度及其运作》。在《官治与自治》一书中，作者认为“官治”与“自治”两种基本模式是清末至20世纪40年代中国县制改革和演变的主轴，并按时间顺序，对中国20世纪上半期的县制演变情况进行梳理，探讨各种有关制度的沿革和实际实行情况。其主体内容又可以分为四个横剖面：其一，县行政组织和职能的沿革；其二，区、乡（镇）制度的沿革；其三，县财政制度的沿革；其四，县制沿革背后的社会变动。《有法与无法》一书运用各种资料，在清代州县与上司的关系、清代州县官任职制度的设计、运作和缺陷、清代州县佐贰杂职的设置、任用、监督和职责、清代州县政府的职能以及州县财政制度和实际运作等方面拓展和深化了对清代州县制度的研究，并深入地分析了清代州县制度的深层矛盾。
当然，还有其他许多论著也涉及清代州县行政方面的问题，恕不一一列举。就目前而言，学术界研究清代州县行政主要侧重于三个方面：第一，从政治制度的角度研究。许多论著介绍了清代州县行政组织、行政职能、行政地位、内部关系和存在的弊端。第二，对州县内部群体的研究。包括州县官、幕友、胥吏、衙役、长随等的研究。第三，与州县行政相关的问题研究。包括绅士、宗族、乡里制度研究以及州县财政、司法、社会救济等方面的研究。
总体来说，迄今为止国内外学术界对于清代州县制度的研究取得了如下成绩：其一，基本搞清了州县治理结构和州县政府的赋役、司法等职能。其二，对州县幕僚问题、吏役问题、财政问题等进行了程度不同的探讨。其三，搞清了有关研究的基本资料情况。所有这些，都为后人的进一步研究提供了良好的基础和便利。迄今为止的清代州县制度研究也还存在缺憾。这包括：其一，有的论著较偏重于清代官方的有关制度设计而忽略了其实际情况。其二，缺乏对近代社会转型时期州县行政的动态的纵向考察。其三，对社会变迁背景下的晚清州县行政的区域性研究尚有待深入。其四，相关的理论探讨还比较薄弱[5]。
2.晚清两湖地区州县行政研究
就本书所要讨论的两湖地区而言，相对于华北和华南乡村社会史研究的荦荦大端，基本还处于初始阶段，有关晚清两湖地区州县行政研究的文章不太多。涉及晚清时期两湖地区的断代史著作主要有台湾苏云峰著《中国现代化的区域研究——湖北省》[台北《中央研究院近代史研究所专刊》（41）1987年版]和张朋园著《湖南现代化的早期进展（1860—1916）》（岳麓书社2002年版），林增平、范忠程主编《湖南近现代史》（湖南师范大学出版社1991年版）、罗福惠著《湖北通史·晚清卷》（华中师范大学出版社1999年版）、刘泱泱著《湖南通史（近代卷）》（湖南出版社1994年版）和《近代湖南社会变迁》（湖南人民出版社1998年版）、王继平著《晚清湖南史》（湖南人民出版社2004年版）等，这些著作对晚清两湖地区政治、经济、军事、文化、社会变迁等诸多方面进行了整体性研究，为我们对两湖地域史研究提供了坚实的基础和平台。
州县行政相关研究也取得了相当的成果，诸如农田水利、经济开发、基层组织、绅士、宗族、会党[6]等。这些研究成果对本书的写作多有启迪和帮助。
三 研究思路和分析框架
1.研究思路
本书基本是一个区域性的实证研究，通过查找搜集地方志、档案、文史资料、文集、报刊、笔记等相关资料，以两湖地区州县政府的行政职能为线索和切入点，试图通过对晚清两湖地区州县行政的相关研究来理解和把握清代州县行政的发展演变。既探讨州县行政的内部运作及其演变，又探究州县行政施政的主要方面及其与基层社会的关系，较为完整地呈现出晚清两湖地区州县行政的主要方面。在研究过程中，力图将静态与动态、法定制度和事实制度、空间上的点与面结合起来。同时，为考察社会变迁下的晚清州县行政，需有清史的整体视野，因此有些章节对清前期相关规章制度作了必要的回顾和介绍，以便前后比较和关照，避免前后割裂。
2.分析框架
本书的分析框架和结构安排如下：
第一章：从典章制度、文本规定的角度出发，勾勒了清代的地方行政体制和州县行政治理结构一般模式、特征，及清代州县行政内容和州县行政在国家社会治理中的重要地位，并介绍了两湖地区州县设置情况。
第二章：结合两湖地区的情形，阐述了晚清州县征收的赋税类别、地丁征解程序和州县地丁征收的弊病，以及太平天国时期针对地丁漕粮征收的弊端所进行的改革及影响。
第三章：主要分析州县司法。首先从制度文本的规定性说明了州县的司法权责和州县审判在清代司法体系中的地位，然后论述了在社会动荡的背景下，两湖地区督抚所采取的主要政策和措施，分析了州县实施就地正法政策的操作程序。晚清时期教案剧增，民教冲突的查明和处理是州县行政的重要任务。教案既是内政又牵涉外交，所以为避免遭受惩处，州县官采取多种措施保护教堂和教士。州县官处理教案纠纷有三种类型，他们有着两难处境和矛盾心理。最后阐述了清末未竟的两湖司法改革。
第四章：论述了晚清基层社会治安管理模式从保甲、团练到警察制度的演变。在大规模农民起义的冲击、两湖基层政权失控的情况下，两湖团练大规模兴办，分析了团练兴办后的绅权扩张及原因。同光时期，清政府不断发布整顿保甲和团练的上谕，但州县往往视为具文，到清朝末年，面对地方治安机构已基本趋于瘫痪的情形，清政府试图通过警察制度的创办，建立起一套新的地方治安体系，本章阐释了州县警政在两湖兴办的概况、职能及其影响。
第五章：两湖地区由于特殊的地理环境，晚清时期水灾频发，危害极大，因此，修堤防险、疏浚河道、兴修水利就成为州县政府与乡村社会共同关心的问题。本章以《襄堤成案》所载天门知县邵世恩修堤资料为例，来分析堤工的修筑、管理和维护以及经费筹集等问题；又以李辀《牧沔纪略》所载疏浚柴林河为例，分析了州县政府在治河中所采取的措施和办法，并阐述了为防止绅士在筑堤、护堤中牟利所采取的改革措施。
第六章：20世纪初，清政府颁行了若干州县的行政改革措施，既包括裁汰胥吏和差役、设置佐治各官、改革对州县官的考核制度和任用制度、设立初级审判厅等属于传统性整治吏治的分散措施，也包括“预备立宪”开始后对州县行政进行整体性改革，这种整体性改革既包括健全州县行政组织和机制，建立乡镇一级国家行政，也包括建立地方自治机构。本章勾勒了清末新政时期的这些改革措施及其在两湖地区实施概况，分析了其给州县行政和治理模式带来的巨大影响。
[2]参见魏光奇《有法与无法：清代的州县制度及其运作》，商务印书馆2010年版，第1页。
[3]张帆的《“行政”史话》（商务印书馆2007年版）对“行政”一词含义及用法的变迁作了整理归纳。