一 封建社会前期的行政中枢

内阁，作为国家的最高决策机构和协同、参与皇帝总揽朝政的中央最高行政官署，早在秦汉时期就已露出端倪。先秦时代的夏、商、周就设有公卿相作为中央辅政机构，其职责是辅佐王进行决策，同时总理日常国事，统领百官。秦始皇统一全国后建立了皇帝制度，下设三公：丞相，总管全国行政；太尉，总管全国军事；御史大夫为副丞相，执掌群臣奏章，下达皇帝命令，并掌监察。汉承秦制，皇帝制度进一步完善。汉武帝时期，皇权加强，丞相职位虽高，但权力缩小，皇帝经常通过宫廷机关亲自裁决政事，并提拔一些贤良士大夫担任侍从，使之参与国政，于是有了“中朝”和“外朝”之分。由侍从皇帝的宫廷机关构成“中朝”，掌管决策权，其最重要的职官是原属少府的尚书，成为直接隶属于皇帝的宫廷政治机构，并设官分职，建立尚书台，以尚书令为主官，职权凌驾于“外朝”之上。而以丞相为首的“外朝”，却退居到执行政务的地位。丞相作为秦汉时期中央决策机关和中央行政衙门的主要长官，其职责在于“上佐天子理阴阳，顺四时，下遂万物之宜；外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职也”^[5]。从形式上看，秦汉时期的宰相与责任内阁制下的内阁首长有相似之处，如均有任免考核官吏、负责行政事务的权力，都对国家的象征——君主负责，有一定的封驳、谏诤权。但两者实质上有很大的差异，关键在于两者是否以“主权在民”为前提，主权所有者和执行者是否相分离和能否进行制衡。由于封建时代主权和主权代表不甚清晰乃至模糊、宗法社会下的“君为臣纲”关系、对君主的愚忠思想，以及隔离封闭的小农经济形态等，致使两者在本质上具有很大的差异。

到了魏初，尚书脱离少府而独立，称为尚书台，成为皇帝领导下的全国最高行政机关，其尚书令有宰相之称。曹魏文帝时改秘书监为中书省（负责起草诏旨，整理奏章，执掌机要、立法），晋代设立门下省（弹劾百官，封驳诏令）。三省制的形成，反映了政治机构分工的严密化、合理化，也因相互牵制而加强了皇权。

唐朝时完善了三省制度。三省长官具有宰相之职，形成三省分工明确，又相互牵制的机制。三省即中书、门下、尚书省三个参与决策的中央衙门机构。中书起草诏书，出诏令，批复公文、奏章；门下掌封驳，负责审核公文、奏章；尚书掌执行，负责执行皇帝诏令及中央决策。唐前期，担任宰相职务的通常四五人，可多达17人，为集体宰相制。^[6]三省制形成后，君主和宰相之间的权力划分仍然存在，只是将单一宰相制下宰相的参与决策和执行权进行了划分，中书省和门下省属于参与决策部门，尚书省属于执行部门。三省之间的互相分权与牵制实质上有助于加强君主权力，但三省分权、相互制衡、彼此牵制，却带来了一系列的弊病，如办事拖拉、相互扯皮、政令难行、效率低下。这些弊端导致集体宰相制在中唐以后发生“三省合一”的变化。唐太宗将中书、门下合于“政事堂”^[7]议事，唐高宗时将政事堂迁到中书省，另置“同中书门下平章事”，行使宰相的权力，唐玄宗开元年间，将政事堂改称“中书门下”，唐肃宗时中书门下又简称“中书”。这种一省制，到北宋时曾有反复，后又重归一省制，此后，一省制一直沿用到明初。需要说明的是，一省制仍为集体宰相制。

从上述看出，中国封建社会早期的集体宰相制是有一定的分权与制衡的，但这种分权与制衡是只限于行政权力之间的分权与制衡，是为君主集权服务的，不可能与主权者和主权者代表合一的君主分权并进行制衡，而且这些宰相只是对君主负责的。这与近代责任内阁制有着本质区别。