二　规制系统结构性变化与规制周期影响机理

（一）规制系统结构性变化

从2000年起，中国煤矿安全规制体制几经变迁。2000年，国务院决定在国家经贸委煤炭工业局之外增设煤矿安全监察局[4]，负责全国煤矿安全生产监察，并与煤炭工业局合署办公。2001年，煤炭工业局被撤销，在国家经贸委设立国家安全生产管理局（副部级，以下简称“国家煤监局”），与国家煤矿安全监察局是“一套人马、两块牌子”，并逐步推进中央与地方的煤矿安全监察垂直管理体系建设[5]，此时的国家煤监局成为独立于煤炭生产管理体制的安全规制机构。尽管国家煤监局名义上只抓安全，不管生产，但是仍然受国家经贸委的直接领导，其各分支机构也受到地方政府相关部门的领导，所以，此时煤矿安全规制并未完全独立于煤炭生产。2002年，全国人大常委会颁布《中华人民共和国安全生产法》，明确了国家安全生产综合规制与各级地方政府有关职能部门专项规制相结合的安全规制体制。2003年，国家经贸委被撤销，于同年11月成立国务院安全生产委员会办公室，国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）升格为国务院直属机构（副部级）。

此时的国家煤监局才成为独立的第三方安全规制机构，从法律上不受地方政府的干涉，并不对煤炭生产负责。然而，由于地方煤炭管理局尚未完全退出历史舞台，与地方煤矿安全监察局之间依然存在执法交叉、职能重叠的现象。直到2004年国务院办公厅颁布《关于完善煤矿安全监察体制的意见》，明确界定了“国家监察、地方监管、企业负责”的安全责任体系，煤矿安全规制体制机制才逐渐得以理顺。2005年，根据《国务院关于国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）机构调整的通知》，单设国家煤矿安全监察局（副部级），作为国家安全生产监督管理总局管理的行政机构，独立行使全国煤矿安全监察职能。

随着中国煤矿安全规制体制不断变迁，整个安全规制系统必然产生结构性变化，规制独立性逐步提高，规制效果也随之得以改善。关于这一点，也可从近年来全国煤矿事故发生起数和伤亡人数的月度数据中得到判断。如图1所示，2001—2005年，全国月度矿难起数及伤亡人数均维持在较高水平，且波动剧烈，波峰与波谷之间距离很短，落差较大。表明在此期间，中国煤矿安全事故高发频发，事故严重程度较高，煤矿安全规制整体效果较差，并且规制系统运行很不稳定，处于高波动状态。以2006年为转折点，全国月度矿难起数和伤亡人数开始大幅度下降，此后维持在一个较低水平，虽然仍处于波动状态，但波动幅度已明显缩小。表明2006年之后的一段时期，中国煤矿事故发生频率和严重程度均有所降低，安全规制效果得以提升，并且规制系统运行较为平稳，处于低波动状态。据此提出以下理论假说：

图1　2001年1月至2010年8月全国煤矿事故起数、死亡人数与伤亡人数波动情况

资料来源：国家安全生产监督管理总局政府网站事故查询系统（http://media.chinasafety.gov.cn：8090/iSystem/shigumain.jsp），由笔者统计整理得出。

假说1：随着中国煤矿安全规制体制变迁，规制独立性改革深入，规制系统产生了结构性变化，由高波动状态向低波动状态转换，规制效果逐步提高。

（二）规制周期及其影响机理

受Nie等（2013）关于政治周期研究的启发，本文将全国“两会”、全国党代会和春节等特殊时期所形成的周期作为规制周期。在上述特殊时期内，社会稳定目标变得格外重要，一旦爆发安全生产事故以及由此引发的大规模群体性活动，很容易受到新闻媒体的广泛报道以及社会大众的普遍关注，事故造成的社会负面效应很可能随之扩大，无疑会影响政府的执政形象与社会的和谐稳定。因此，在全国“两会”、党代会以及春节等特殊时期，中央政府往往自上而下强力推动安全规制相关政策落实，要求切实加强安全生产秩序整治力度，以确保安全生产形势稳定。例如，《国务院安委会关于开展安全生产重点工作专项督查的通知》中明确强调要重点检查岁末年初以及全国“两会”期间的安全生产工作情况。在安全生产硬性目标的约束下，各级地方政府纷纷出台《关于组织开展全国“两会”期间安全生产大检查的通知》、《关于做好春节期间安全生产工作的通知》等一系列配套政策及实施细则，对其辖区内的煤矿进行全面的安全生产大检查大整治，某些地方政府甚至强调要高度重视全国“两会”期间的安全生产工作，并将其作为一项极为重要的政治任务去完成。由此可见，在全国“两会”、党代会和春节等特殊时期，各级政府往往将确保煤矿安全生产的重要性上升到政治高度，加强煤矿生产领域打非治违与专项整治力度，提高安全规制强度。在此期间，矿难起数和伤亡人数有所下降，安全生产形势有所好转。据此提出以下理论假说：

假说2：在全国“两会”、党代会、春节等特殊时期，煤矿安全生产水平会有所改善。

然而，在现有的政绩考核制度下，地方政府承担着经济增长与社会稳定的双重任务，这也导致其面临一个两难的境地：经济增长对煤炭的过度需求和抑制频发的煤矿安全事故，特别是对一些以煤矿作为主要财政收入来源的地区，上述矛盾表现得尤为明显，为了实现收益最大化，政府需要在发展地方经济与执行安全规制之间进行权衡。在上述特殊时期之外的较长一段时期内，为了促进地方GDP增长以获取财税收益和政治晋升机会，地方政府往往放松安全规制，包庇甚至纵容煤矿企业进行超能力、超强度、超定员开采，以获取尽可能多的煤炭产出，从而确保地方经济增长对煤炭产量的需求。煤矿安全事故的偶发性以及中央与地方之间广泛存在的信息不对称性进一步强化了地方政府的这种机会主义倾向，甚至与当地煤矿企业进行合谋，降低安全规制力度，默许煤矿企业选择低安全投入、高风险的生产方式，从而导致煤矿安全事故发生。综上所述，在全国“两会”、党代会、春节等特殊时期，各级政府将社会稳定目标摆在首位，提高安全规制强度以改善安全生产水平，减少矿难起数和伤亡人数；而在非特殊时期内，经济发展则成为政府关注的首要目标，为了保障经济增长所需的煤炭产量，地方政府淡化安全生产目标，降低规制强度，导致矿难频发高发，上述过程周而复始，形成了具有中国特色的安全规制周期。因此，对规制周期的研究还有利于拓宽规制波动理论[6]的研究范畴。

此外，规制周期对煤矿安全水平的影响机制可能存在着两种效应：“直接效应”与“间接效应”。其中，“直接效应”可理解为在规制周期内中央政府自上而下强力推动煤矿安全规制，加强对地方政府在安全生产方面的考核力度以及对玩忽职守官员的处罚力度，提高对地方煤矿安全规制执法的隐性介入频率，迫使地方政府直接加大安全规制强度，对其辖区煤矿进行安全生产大检查、专项整治、打非治违等一系列安全规制措施，改善矿区安全水平。“间接效应”则是指地方政府为了达到提高安全水平的目的，对煤矿企业采取关停限产等治标不治本的做法，试图通过减少煤炭生产从而间接地达到控制煤矿事故发生的目的。由此提出以下理论假说：

假说3：规制周期通过两种机制影响煤矿安全水平，直接提高安全规制强度或者间接地通过控制煤炭产量达到降低矿难起数及伤亡人数的目的。