三　边境危机引发的移民问题争论

2013年10月至2014年7月底，美国美墨边境出现了大规模的儿童偷渡高潮，此次偷渡的特点一是人数多，2014财年约有66000名（该财年到2014年9月底结束），其中2014年6月就有10600名儿童“闯关”；二是这些儿童是只身而来（unaccompanied alien children），0—17岁，没有父母陪伴；三是主要来自三个国家，即洪都拉斯、萨尔瓦多和危地马拉。

偷渡儿童问题引发的边境危机，在美国产生了不小的政治地震，边境安全和移民问题再次成为民众关注的问题。70％的受访者认为如递解回国有危险，应该给予偷渡儿童以难民待遇留在美国。[23]对移民问题的关注度也从2014年年初的3％上升到7月的17％。

图4　美国民众最关注四大问题（单位：％）

资料来源：Gallup，“One in Six Say Immigration Most Important U.S.Problem”，July 16，2014.At http://www.gallup.com/poll/173306/one－six－say－immigration－importantproblem.aspx.

但对偷渡儿童的抵制情绪也同时存在，按照美国政府流程，独自偷渡的孩子要先经过国土安全部门的检查，然后再移交难民安置办公室。他们会被安置在收容所并接受调查，看他们在美国是否有亲属或者监护人，但移民案件的处理有时候需要几年。这次偷渡潮主要集中在得州的格兰德河流域（Rio Grande Valley），当地的收容所能力有限，联邦政府动用了三个军事基地来收容，还是不够，一些偷渡者被转运到其他州的庇护所，引发当地的抗议活动。抗议的原因主要是一方面民众对偷渡儿童有同情心，但另一方面又害怕引发更频繁的偷渡潮，害怕移民带来传染病以及引起治安问题，同时也不满增加庇护所等加重地方公共财政开支。2014年7月1日在加州莫瑞塔市（Murrieta），抗议者拦截了两辆满载来自中美洲非法移民的巴士，这些人由得克萨斯州转运至加州圣地亚哥边境巡逻站，抗议者举着“滚回老家”的牌子。当地市长表示，移民是个全国性的问题，为什么要让小小的莫瑞塔走在前面？[24]此外，在亚利桑那州等地也出现过类似的抗议，阻止当地接受偷渡儿童。

如何应对偷渡儿童潮，如何处理边境危机，美国两党展开了激烈争辩。奥巴马2014年6月30日就边境安全和移民改革发表讲话，敦促国会承诺如果国会没有行动的话，他将在夏季结束之前，用行政命令的方式单独进行移民改革，[25]7月8日向国会申请37亿美元紧急拨款，加大边境执法力度，加快遣返进度，以应对这一“边境人道主义危机”。奥巴马在会见拉美三国总统时表示虽然对偷渡儿童抱有“极大的同情”，但没有正当理由的偷渡儿童将会被遣送回国。[26]并且与拉美三国协商，通过提供援助的方式，在源头上阻止非法移民。

对于边境危机，国会共和党议员指责奥巴马的移民政策是导致未成年非法移民骤增的重要原因，其移民政策错让中美洲的妇女和儿童认为，他们会被允许待在美国。政府必须传递更为清楚的信息，让他们知道这些新到来的非法移民将被遣返。共和党参议员泰德·克鲁兹进一步提出立刻停止对“暂缓递解”项目的拨款，而且进一步挑战奥巴马，一是拟以滥用权力的罪名弹劾总统，二是把政府拨款与移民问题联系以来，用政府关门相威胁，将边境危机转化成了党派之争。

2014年8月1日晚，在国会例行的夏季休会前，众议院以223票同意、189票反对的表决结果通过了一项6.94亿美元的紧急拨款议案，以处理边境移民问题，这与奥巴马此前提出的37亿美元财政缺口相差甚远。8月28日，奥巴马在记者会上尽管依旧提出，“我将尽我所能地采取措施以确保这个系统能更好地运作”，但也承认他过去立誓要在夏季结束时采取行动的那个目标日期可能会错过，“有些事情确实会影响截止日期。我们只能以尽可能系统的方式进行工作以完成这一目标”。[27]未提出单独行动的具体日期，实际上暗示将推迟行动。9月8日白宫宣布，奥巴马总统决定在中期选举之前，不用行政命令处理非法移民问题，[28]国内舆论一片哗然。奥巴马在移民问题上，一会儿决意独断独行，高调宣布在夏天结束前将单独行动，一会儿又食言，表示短期不采取行动，这种出尔反尔行为的原因是什么？

首先，与中期选举密切相关，屈服于民主党内压力。2014年中期选举迫在眉睫，共和党志在夺回参议院的控制权，而且至少在以下9个被视为战场州中获得2席，才能保障胜利。[29]这9个州是阿拉斯加、北卡罗来纳、阿肯色、新罕布什尔、艾奥瓦、肯塔基、路易斯安那、密歇根、科罗拉多州，这些州中两党争夺激烈，不分上下，移民问题成为共和党攻击民主党候选人的靶子，如新罕布什尔州民主党参议员Jeanne Shaheen因在2010年支持通过《梦想法案》，受到对手攻击。部分民主党人反对总统就移民问题单独行动，主张还是由国会进行移民改革，否则将危及民主党议员的连任，尤其是在移民改革呼声不高的上述州。奥巴马尽管极力推动移民改革，但也不敢冒政治风险，贸然行动会危及上述民主党候选人的竞选。[30]所以有媒体认为，奥巴马是在“打造政治遗产，还是为了民主党下个选举”的抉择中，[31]做出了推迟改革的决定。

奥巴马这样做，无疑将惹怒拉美裔选民。移民问题是拉美裔关注的主要问题，2012年奥巴马选举前推出了暂缓递解令，对拉美裔是个鼓舞，当年他们给予奥巴马以71％的支持率。推迟改革，对拉美裔选民有何影响？这也是奥巴马和民主党掂量的问题，结论是影响有限。主要理由是在上述9个州中拉美裔选民比例小，除了科罗拉多州外，其余比例都在5％以下。

图5　拉美裔人口及选民比例

资料来源：　“In tight Senate races，immigration could still be a priority issue”，Los Angeles Times，September 20，2014.

此外，拉美裔中期选举投票率远低于总统选举，在上述州中，拉美裔投票率2010年与2012年比，密歇根州低43.5％，科罗拉多州低39％[32]，换句话说，奥巴马即便食言，对拉美裔的投票率也没什么影响，至多使拉美裔感到受欺骗，空欢喜一场，对选举没什么危害。

其次，民众心理。根据2014年9月4—7日《ABC/华盛顿时报》民调，对奥巴马叫停移民改革，只有31％的人认为他处置得当，59％的人对他处理移民问题持反对态度，这个数字与2013年春天相比，上扬了18％，当时移民改革前景很好。此外，根据《NBC/华尔街时报》民调，对于移民改革，与2013年8月相比，强烈反对给予非法移民以公民权的比例上升了，强烈支持给予公民权的比例下降了，更多的人认同共和党提出的边境安全是移民改革的前提。

民众心理的变化，主要还是担心移民改革，会引发更大的非法移民潮，产生社会危机。7月Reuter/Ipsos的民调显示，70％的人认为非法移民威胁美国传统的信念和习俗，63％的人相信非法移民对美国经济是个负担。[33]民众对于非法移民一直持有矛盾心理，在社会生活中离不开非法移民，但又害怕非法移民挤占社会公共资源，遇到突发事件（如偷渡儿童潮）影响，反对非法移民就会出现情绪性的增长。2014年夏天民调中移民问题一度成为民众关注的第一问题（超过了经济和医保），南加州等地出现的抗议示威，阻碍运输非法移民的汽车等事件就是这种心理的表现。

图6　民众对非法移民以公民权的看法（％）

资料来源：“Immigration reform just went from extremely unlikely to impossible”，The Washington Post，Sept.10，2014.

民众心理的变化，也是奥巴马延迟用行政手段推动移民改革的步伐的重要原因，为的是避免在中期选举中把选民向共和党一边推。