4.县、侯国、邑、道

秦汉时期的县，是基层政权组织。《汉书·百官公卿表》云：“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡亭亦如之，皆秦制也。”县的名称有别，列侯所食县曰国，皇后、公主所食县曰邑，蛮夷所属县曰道，但其建制均相当于县制。西汉平帝时，有县、国、道、邑一千五百八十七，东汉顺帝时，有县、国、道、邑一千一百八十。

（1）县

秦汉时期的县政府，或称廷，或称寺，按所辖户口多少设县令长。《汉书·百官公卿表》曰：“县令长皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石；减万户为长，秩五百石至三百石。”秦时，又称县令长为县啬夫。

县令长对于县境之内事务无所不管。《续汉书·百官五》曰：县令长与侯国相“皆掌治民，显善劝义，禁奸罚恶，理讼平贼，恤民时务，秋冬集课，上计于所属郡国”。汉代的县令长，在治县上有着较大的自主权，或崇礼义，或尚法治，不一而足。薛宣之子薛惠为彭城县令，“宣从临淮迁至陈留，过其县，桥梁邮亭不修，宣心知惠不能”[53]。东汉钟离意为堂邑令，“初到县，市无屋，意出奉钱帅人作屋”[54]。可见，县令所管范围，包括了修治桥梁邮亭、市场摊点建设之类具体事务。不过，县令长所管之事，主要还是户口赋税、决讼断狱、平治盗贼之类行政司法事务。县令长处理公务有相应的视事制度。“胡绍为河内怀令，三日一视事，十日一诣仓”；“刘平为全椒令，掾吏五日一朝”[55]。县令长直接听命于郡国守相，除每年年终要向郡国守相上计，接受其考课外，还要接受郡国守相的平时视察监督。郡国守相对县令长的优劣清浊，除向中央汇报外，还可直接予以表彰黜罚。

县令长之下，设有县丞和县尉，县丞和县尉又合称长吏。秦汉均有县丞，一般设一人，较特殊的县，如西汉长安等，则设二丞。县丞佐令长，署文书，典知仓、狱，可以独立处理有关政务，不完全是县令的辅佐。至于县尉，秦代没有记载，其设置恐始于汉代。汉代县尉号称小县一人，大县二人，西汉长安、东汉洛阳则为四人。“尉主盗贼。凡有贼发，主名不立，则推索行寻，案察奸宄，以起端绪。”（《续汉书·百官五》本注）巡行境内，追捕盗贼，兼管更卒番上，徭役征发，有其单独的治所官廨以及属吏。县丞和县尉均秩四百石至二百石，由中央直接任命。因此，县丞尉在一定程度上具有牵制县令长的性质。正因如此，令长治县，主要依赖的不是丞尉，而是由其自行辟署的百石掾史。

县廷分曹办公，所置之曹与郡大致相仿，下属的掾史主要有：

功曹和廷掾：

功曹职总内外，是县令长下的主要属吏，又称主吏。秦末，萧何曾为沛县主吏，即功曹一职。在县掾属中，功曹地位最高，职权也最大。它可代表县令长行使职权，指挥县内所辖的游徼、亭长。后世奉萧何为吏员祖师，即由此而来。

廷掾相当于郡的五官掾，执掌亦与郡五官掾相似，主管一县的祠祀之事，另外还分部监督县下属乡，类似郡督邮。《续汉书·百官五》称：廷掾“监乡五部，春夏为劝农掾，秋冬为制度掾”。

主簿和门下掾史：

主簿在县内的地位仅次于功曹，但比功曹亲近县令长，其职责主要在于掌管簿书，实为县内秘书侍从属吏之长。

主簿之下，有主记、录事，掌管县内文书。主记和录事有掾有佐，见于汉碑者有主记掾、记室史、记室书佐、主记书佐、录事掾、录事史等等。另外，秦汉县内还有小府，或称少府、少内，主管县衙内的出纳饷粮等财政事务。

诸曹：

户曹：主户口名籍婚庆祠祀诸事，有掾有史。

田曹：又称田啬夫，主劝农。

水曹：主水利，有掾有史。

将作掾：主土木兴作。

仓曹：主收民租，有掾有史，有的县还按东西或左右分置。

金曹：主收市租。

集曹：主纳输之事。

法曹和邮书掾：共主邮驿科程。一说法曹主坐曹理邮驿之事，邮书掾则职司邮亭驿递。

道桥掾：主道桥修治。

厩啬夫：主驿马饲养。

兵曹：主兵事，但与县尉职权如何划分则不详。

库啬夫：主兵戎器械。

尉曹：主徭役卒徒转运。

贼曹：主捕治盗贼。

狱掾史和狱司空：狱掾史主决狱平讼，狱司空主牢狱管理。

门候吏：主城门、客舍管理，有门长、门候、传舍啬夫等名称。

守津吏：主津要渡口管理。

市掾：主县市治安、催交租课、平准物价等市场事务。

另外，秦汉时期，县里还设一些虚衔，如县祭酒、县议曹等，主要作尊老敬贤之用。有些县还设有学官，西汉平帝时，在各县道邑侯国遍置经师一人以主县学。

县曹之下，有各种各样的属吏，如佐史、书佐、循行、干、小史等等。据《续汉书·百官五》注引《汉官》云：东汉雒阳县“员吏七百九十六人。十三人四百石。乡有秩、狱史五十六人，佐史、乡佐七十七人，斗食、令史、啬夫、假五十人，官掾史、干、小史二百五十人，书佐九十人，脩行二百六十人”。可见，秦汉的县级编制还是比较大的。

汉代列侯所封之县即侯国。秦代列侯均“以公赋税重赏赐之”[56]，列侯食邑而无治民之权。汉初，列侯有了地方行政权。高祖十二年（前195年）诏曰：“其有功者，上致之王，次为列侯，下乃食邑。而重臣之亲，或为列侯。皆令自置吏，得赋敛”[57]。说明其时列侯可在封国内自行设官置吏，征收赋税。当时，侯国长官称令长。到武帝时，改侯国令长为相，由中央直接任命，主治民，如令长，对列侯不称臣。至此，侯国与县已无重大差别，仅仅是所收租赋由列侯按比例享用而已。到东汉时，列侯不仅没有封邑的行政权，而且租赋亦不能全部享用。明帝时，“皇子之封，皆减旧制。尝案舆地图，皇后在傍，言钜鹿、乐成、广平各数县，租谷百万，帝令满二千万止。”[58]安帝时，“诸绍封者，皆食故国半租”[59]。侯国相下所设之官，与一般县并无差别。列侯所管的只有家臣，包括家丞、庶子、行人、洗马、门大夫等职，不得过问县政。东汉以后，又裁减了列侯的行人、洗马和门大夫。

（2）乡、亭、里

秦汉时期的乡、亭、里不属于政权组织，而属于县以下的基层社会组织。县下分设若干乡，西汉平帝时有乡六千六百二十二，东汉顺帝时有乡三千六百八十一，平均每县辖乡三五个。

乡设有三老、有秩啬夫、游徼。“三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循，禁贼盗。”[60]“皆主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品。三老掌教化。凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者，皆扁表其门，以兴善行。游徼掌徼循，禁司奸盗。又有乡佐，属乡，主民收赋税。”（《续汉书·百官五》本注）

三老一职具有特殊意义。三老不是正式官职，亦无俸禄，但可与县令丞尉抗礼，以事相教，而且能直接上书皇帝，具有较高的社会地位。设三老的目的在于为民表率，以教化民，而且还要择乡三老为县三老，参与县上政务，后汉更有郡三老、国三老之设。这一切，说明秦汉时期就已经开始注意到了在政治体制中发挥早期“乡绅”在社会管理中的作用，出现了政治统治上专制集权和社会管理上分散权力相配合的萌芽形式。

有秩啬夫由郡或县任命，秩百石，所谓有秩者，正式官员也。作为正式官吏的有秩啬夫地位反在不是正式官员的三老之下，正说明了中国古代的政治统治权在社会管理上的薄弱性。乡里的主要行政事务，即听讼调解和赋役分派，基本由有秩啬夫负责。

游徼实际是县级所置之官，主循行乡里，禁治盗贼，属县衙派出性质。

亭的性质在学术界有较大争议，大体上有三种意见：一种意见沿用《汉书》中“十里一亭，十亭一乡”的旧说，认为亭是里以上、乡以下的社会组织；一种意见认为乡和亭为同级组织，城中十里一亭，乡中十里一乡；还有一种意见认为亭即邮亭，又叫乡亭，主要起客舍和邮传作用。

亭设有亭长，直属于县而不属于乡，其主要职责是收捕盗贼。《汉官仪》曰：“尉、游徼、亭长皆习设备五兵。五兵：弓弩、戟、盾、刀剑、甲铠。……设十里一亭，亭长、亭候；五里一邮，邮间相去二里半，司奸盗。亭长持二尺版以劾贼，索绳以收执贼。”[61]平时亭长负责检查过往行人，维护地方治安，执行宵禁令，遇有官员出行，亭长负责候迎护送。由于亭长职在收捕盗贼，故有亭狱之设，乡亭之狱曰犴，朝廷之狱曰狱，故古人常常犴（àn）狱并称。官府公告，特别是通缉罪犯的公告，一般均公布于亭。亭长之下，设有亭佐、亭候、求盗等属吏。

秦汉在乡亭之下还有里，里为最基层的社会组织。《续汉书·百官五》称：“里有里魁，民有什伍，善恶以告。”本注曰：“里魁掌一里百家，什主十家，伍主五家，以相检察。民有善事恶事，以告监官。”里的长官为里正，里魁即里正的别称。辅佐里正的有父老，以“耆老有高德者”为之。还有里宰、里祭酒，主里中社祭。有人认为，里宰即里正，里祭酒即父老。里之下，每十户设一什典，每五户设一伍老，又称什长、伍长。按秦律，里中有人犯罪，实行什伍连坐法。