3.府、州、郡、县

（1）府

府是比较特殊的州，实际就是京师所在州。唐代之府，最重要的就是京兆府和河南府，其前身为雍州和洛州。开元元年（713年），改雍州为京兆府，洛州为河南府。从此有了府之设置。

唐初雍州设牧，一般由亲王担任，但只是遥领而不莅职，其实际长官为别驾，辅职为司马。洛州长官为长史，辅职亦为司马。贞观二十三年（649年），改雍州别驾为长史。开元改府，长史随之改名为尹，司马改名为少尹。州改府后，京牧仍保留不变。安史之乱后，河南府尹一般为东都副留守，或兼御史中丞主持东都留台。

除京兆与河南以外，开元以后，陆续设置过太原府（北京）、成都府（南京）、凤翔府（西京）、河中府（中都）、江陵府（南都）、兴元府、兴德府。府之佐贰下属以及诸曹，与州基本相同。

（2）州

隋文帝开皇三年（585年）罢郡改州，州郡合一，改魏晋以来的州郡县三级制为州县两级制。这是中国地方行政建制的一大改革。《隋书·杨尚希传》云：

“尚希时见天下州郡过多，上表曰：‘自秦并天下，罢侯置守，汉魏及晋，邦邑屡改。窃见当今郡县，倍多于古，或地无百里，数县并置；或户不满千，二郡分领。具僚以众，资费日多，吏卒人倍，租调岁减。清干良才，百分无一，动须数万，如何可觅？所谓民少官多，十羊九牧。琴有更张之义，瑟无胶柱之理。今存要去闲，并小为大，国家则不亏粟帛，选举则易得贤才。敢陈管见，伏听裁处。’帝览而嘉之，于是遂罢天下诸郡。”[84]

其后有时称郡，有时称州，名称不同，实则为一。称郡主要见之于炀帝大业年间和玄宗天宝年间。个别特殊的州则称府。

唐贞观十三年（639年），全国共有府州三百五十八（不包括羁縻府州）。开元二十八年（740年），全国共有府州三百二十八。元和时（806～819年），有府州二百九十五。

隋代初期，沿用南北朝旧制，分州为九等，开皇十四年（594年），改为上中下三等。唐代沿用三等之分，按户口多少确定等级，并有京、辅、雄、望、紧等区别。开元十八年（730年）敕定按户口多少定州等的新标准。

“宜以四万户已上为上州，二万五千户为中州，不满二万户为下州。其六雄、十望州、三辅等，及别敕同上州都督，及畿内州，并同上州。缘边州三万户已上为上州，二万户已上为中州。其亲王任中州、下州刺史者，亦为上州，王去任后，仍旧。”[85]

根据州的大小等级，确定其官员品秩和人员编制。

隋代彻底解决了东汉以来刺史典兵的问题。南北朝时，刺史郡守基本都带军号，兼领都督，其下属亦有军民两套班子。隋文帝在合并州郡的同时，把下属的军府僚属和州府僚属也归并为一。“改别驾、赞务，以为长史、司马。”但原来的军民同治问题依然存在。隋炀帝则在改州为郡的同时，实现了军民分治。“旧有兵处，则刺史带诸军事以统之，至是别置都尉、副都尉。都尉正四品，领兵，与郡不相知。副都尉正五品。”[86]而安史之乱后，则回归到了刺史典兵的老路上。

州长官为刺史，由从三品至正四品下。刺史统管一州民政司法。

“京兆、河南、太原牧及都督、刺史，掌清肃邦畿，考核官吏，宣布德化，抚和齐人，劝课农桑，敦敷五教。每岁一巡属县，观风俗，问百年，录囚徒，恤鳏寡，阅丁口，务知百姓之疾苦。部内有笃学异能闻于乡闾者，举而进之。有不孝悌，悖理乱常，不率法令者，纠而绳之。其吏在官公廉正己、清直守节者，必谨而察之。其贪秽谄谀，求名徇私者，亦谨而察之。皆附于考课，以为褒贬。若善恶殊尤者，随即奏闻。若狱讼疑议，兵甲兴造便宜，符瑞尤异，亦以上闻。其常则申于尚书省而已。若孝子顺孙，义夫节妇，精诚感通，志行闻于乡闾者，亦具以申奏，表其门闾。其孝悌力田，颇有词学者，率与计偕。其所部有须改更，得以便宜从事。若亲王典州，及边州都督刺史不可离州局者，应巡属县，皆委上佐行焉。”[87]

隋初州僚属还有都督制下军民两套班子的痕迹。州刺史下，设有长史、司马、录事参军、功曹参军、户曹参军、兵曹参军、法曹行参军、士曹行参军、行参军、典签、州都光初主簿、郡正主簿、西曹书佐、祭酒从事、部郡从事、仓督、市令、丞等。参军本来是都督职，从事本来是刺史职，可见当时尚未彻底解决都督制的遗留问题。

开皇十二年（592年），改诸州从事为参军，这才最终实现了两套班子的归并。此时的参军与过去都督制下的参军不同，已经完全成为刺史属职。炀帝大业三年（607年）改州为郡时，又罢长史、司马，置赞治一人，下设有东西曹掾、主簿以及司功、司仓、司户、司兵、司法、司士诸曹书佐，改行参军为行书佐。稍后又置通守以辅郡守，改赞治为丞以次通守。

唐初复改郡为州，去通守等。州刺史以下设官，大体可分为三类，一为上佐，二为录事参军和判司，三为学官和杂吏。

上佐为别驾、长史、司马，均属五品官（按惯例，别驾、长史不并置），名义上是刺史之辅，“掌贰府州之事，以纲纪众务，通判列曹。岁终则更入奏计”[88]。上佐实际上没有具体职事，刺史也并不把这些上佐当真。一般在京师政治斗争中失败被贬的高级官吏，往往被发配到边远州郡担任司马。中宗时的五王，宪宗时的二王八司马，就是明证。正如白居易的《江州司马厅记》所言：

“自五大都督府至于上中下郡，司马之事尽去，惟员与俸在。凡内外文武官左迁右移者，第居之；凡执伎事上与给事于省寺军府者，遥署之；凡仕久资高耄昏懦弱不任事而时不忍弃者，实莅之。莅之者，进不课其能，退不殿其不能，才不才，一也。”[89]宗室勋戚、立功武将，无处安置时则多出任别驾。文宗时，宰相韦处厚建议以别驾一职安置立功诸武将。“奏置六雄、十望、十紧、三十四州别驾以处之”[90]。

州的属员中比较重要的是录事参军，为从七（上州）正八（中州）从八品（下州）上。“掌勾稽，省署钞目，监符印”。人称纠曹，比作尚书省左右丞和御史中丞。录事参军不但勾稽监督州内判司，而且还要监督纠察属县。

“录事参军之于郡县，纪纲也，车辖也。纲弛则目疏，辖抗则载输。政之成败，亦由是也。”

“其于勾稽失，纠僭谬，省抄目，守符印，一州之能否，六曹之荣悴，必系乎其人也。”[91]“郡府之有录事参军，犹文昌之有左右辖，南台之有大夫、中丞也。纠正邪慝，提条举目，俾六联（即六曹判司）承式，属邑知方，致上□于坐啸，举纲维之未振，俾侧者不敢挟其侧，奸者不敢萌其奸。法令修明，典章不紊，此其任也。”[92]

汉代郡有功曹，为一郡之雄职。唐的录事参军，与汉郡功曹相仿。录事参军之下，设有录事一至三人。

州的正规判司仿六部之制，分设六曹，为司功、司仓、司户、司兵、司法、司士。判司由参军掌管，其品秩比录事参军低一级，为从七正八从八品下。上州六曹全设，中州无司兵为五曹，下州仅设司仓、司户、司法三曹，但习惯上均称六曹。司功掌管官吏考课、选举、礼乐、学校、祭祀、释道、医筮、丧葬、表疏。司仓掌管仓贮、租赋、财货、市肆、公廨、庖厨、度量。司户掌管户口、籍帐、婚姻、田宅、道路、杂徭。司兵掌管武职选考、兵器甲仗、门户管钥、烽堠传驿。司法掌管鞫狱定刑、督捕盗贼、比勾赃赎。司士掌管津梁、舟车、廨宇、百工。由于司户事繁，有时分置司田。

除判司参军外，另有不掌管判司的参军，上州四人，中州三人，下州一人，为九品。“掌直侍督守，无常职，有事则出使。”[93]

隋代起在州县设学，不久隋文帝以其无功而罢之。炀帝复设郡县之学。唐武德因之，在州县置经学博士、助教。德宗时，改州博士为州文学。学生定额上州六十人，中州五十人，下州四十人。元和六年（811年），废中州、下州文学，惟留上州。从贞观三年（629年）起，又在各州设医药博士，以治疗疾病为主，教学辅之。医学生定额上州十五人，中州十二人，下州十人，学生掌州境内巡回医疗。开元元年（713年），改医药博士为医学博士，增设助教。未几，除偏远地区少医缺药者外，其馀医学博士和学生省罢。开元二十七年（739年）复置医学生，永泰元年（765年）复置医学博士。

各州杂吏设置多少不同。主要有典狱、问事、执刀、白直、市令等，此外还有丞、佐、史、帅、仓督等。

应当重视的是，以安史之乱为标志，各州的情势治乱，刺史的人选行径，前后大异。任道州刺史的元结有《舂陵行》，在序中言道州情势变化云：“州旧四万馀户，经贼以来，不满四千，大半不胜赋税。到官未五十日，承诸使征求符牒二百馀封，皆曰‘失期限者罪至贬削’。於戏！若悉应其命，则州县破乱，刺史欲焉逃罪？若不应命，又即获罪戾。”

在其《谢上表》中，亦强调战乱后的刺史择任，曰：

“今日刺史，若无武略以制暴乱，若无文才以救疲弊，若不清廉以身率下，若不变通以救时须，则乱将作矣。臣料今日州县堪征税者无几，已破败者实多，百姓恋坟墓者盖少，思流亡者乃众，则刺史宜精选谨择以委任之，固不可拘限官次，得之货贿，出之权门者也。”“今四方兵革未宁，赋敛未息，百姓流亡转甚，官吏侵刻日多，实不合使凶庸贪猥之徒、凡弱下愚之类，以货赂权势而为州县长官。”[94]

因此，研究隋唐州县政治制度，不仅要注意其前后的继承和一致，而且更要注意前后的变化和差异，特别是在刺史县令人选变化、行为方式变化以及施政方略变化等方面的内容。

（3）县

唐代贞观十三年（639年）统计，有县一千五百五十一。到开元二十八年（740年），有县一千五百七十三。其县共分为七等。最高为京县，即三都六县（长安、万年、河南、洛阳、太原、晋阳）；其次为畿县，为三都州郡所辖之县；再次为望、紧县，全国共有八十五个。然后依次按户口多少划分，开元十八年（730年）制以六千户以上（京城五百里内和缘边各地为五千户以上）为上县，三千户以上（京城和缘边二千户以上）为中县，二千户以上（京城和缘边一千户以上）为中下县，低于二千户为下县。

县设令一人，其品秩为：京县正五品上，畿县正六品下，上县从六品上，中县正七品上，中下县从七品上，下县从七品下。在官吏迁转上，赤、畿、望、紧，均同上县。

县令“掌导扬风化，抚字黎甿，敦四人之业，崇五土之利，养鳏寡，恤孤穷，审察冤屈，躬亲狱讼，务知百姓之疾苦”[95]。

县令之下，设置县丞、主簿、县尉，以辅佐县令。隋代县设丞、尉、正，炀帝改县尉为县正，原县正改为户曹、法曹。唐武德元年（618年）改书佐为县正，七年改县正为县尉。唐初，丞、簿、尉均为流外官，高宗时改为流内品官。丞、簿、尉的分工是：县丞为县令之贰，主簿掌勾检稽失和纠正非违（相当于州录事参军），县尉分判众曹，催征赋税，追捕盗贼。贞观时，又加设录事。

县下诸曹，主要是承接府州的司功、司仓、司户、司兵、司法、司士六曹。曹的长官为佐，属流外吏职。但六曹不全置。唯有京县六曹俱全，畿县无司兵，为五曹，上县以下，只保留司户、司法二曹。由此也可见，从唐代起，县之职掌已经主要为钱粮和刑名两大部分。各曹依据县的等级，定编佐史人数不等。六曹之外，根据各县实际可分设督仓、典狱、问事、白直、市令等。

从隋代起，各县设学，有博士、助教，教习生徒。唐代学生定额京县五十人，畿县和上县四十人，中县和中下县二十五人，下县二十人。

县下的基层社会组织分为两类：京县和州县分坊，坊下再分村。其他县按照户口多少，分为乡（五百户）、里（百户）、邻（四户）。乡有耆老一人，由县补署，里有里正。贞观年间曾在乡增设乡长，不久罢置。