第2节 中国义务教育的发展

2.1 1949年以前：义务教育实践均以失败告终

中国对义务教育的重视由来已久。在新中国成立前，无论是清政府、中华民国还是国民政府，均积极普及过义务教育。清末洋务运动开展后，西方义务教育思想和做法传入中国，许多官员、士大夫、留学生纷纷出国考察主要发达国家的义务教育，认识到普及义务教育的重要性。1904年清政府推行义务教育的实践，要求所有儿童都应受七年教育。其后中华民国也很快接受了义务教育免费的观念，规定初小、师范、高等师范免收学费。但中华民国身处内忧外患，各级学校的建立和发展举步维艰，直到20世纪30年代，现代意义上的学校仍然屈指可数。1927年南京国民政府成立后，于次年通过《厉行全国义务教育》，想以5年时间完成义务教育任务，但因经费拮据，又将义务教育普及期限定为20年。从1928年至1944年，国民政府多次颁布政令推行义务教育，但因战祸连绵，许多规定并未执行。

1949年之前，中国生产水平低下，占统治地位的依然是小农经济和自然经济。义务教育制度注定推行得极度缓慢，义务教育法令难以得到贯彻和实施。1949年，全国学龄儿童的入学率仅为20%。

2.2 “文革”前：17年义务教育的发展

新中国成立后，我国虽然没有正式确立义务教育制度，但普及义务教育的思想多次体现在国家政策中。1949年9月拟定的《中国人民政治协商会议共同纲领》中就已提出，要“有计划有步骤地实行普及教育”。1951年8月，第一次全国初等教育及师范教育会议召开，提出从1952年开始，争取10年内基本普及小学教育的目标。1956年最高国务会议通过的《十二年教育事业规划纲要》，计划“7年内在全国基本普及义务教育”。到了9月份的中共八大，将“基本普及”正式确定为“普及义务教育”，初中生和小学生接受义务教育的时间也延长到12年。

从建国至1960年代初，中小学教育和大学教育的规模都迅速增加，特别是在“大跃进”风潮中，教育规模急剧膨胀。但在随后的“三年自然灾害”中，教育规模又急剧萎缩，大批学生被迫失学，小学毕业生的升学率由1952年的96%骤降到1962年的42.6%。面对此情况，1964年毛泽东发表著名的“甲辰谈话”，对农村教育没有受到足够重视提出批评。

另外，新中国成立后中小学教育收费很低，人们几乎是象征性地交些钱就能上学。人民公社成立后，由公社包揽全部的教育、医疗卫生及水利建设费用，许多地方还出现了“免费”义务教育。较为普遍的低学费乃至免费的教育收费政策，极大提高了农村儿童的上学热情，充分体现了党和政府对农村教育的关怀。

2.3 “文革”中：免费义务教育与教育质量粗劣并存

在“文革”中，大批知识分子、知识青年从城里下放农村，乡村学校大量设立，民办教师也大量出现，全国农村迅速形成了大队办小学、公社办初中、区委会办高中的新格局。不但基础教育大幅扩增，职业中学也被取消了，普通初中及高中入学名额大幅度提升。《中国教育大事典1949—1990》及《新中国五十年统计资料汇编》数据显示，在“文革”中，中国普及基础教育取得巨大成就。小学入学率由1963年的57%大幅提升至1976年的96%（刘英杰，1993），普通初中招生数从1963年的263.5万大升至1976年的2344.3万，普通高中招生数从1963年的43.3万大升至1976年的861.1万（刘英杰，1993）。值得一提的是，在当时，上学基本不交费。因此，有学者认为“人们论述毛晚年政绩，只侧重‘文革’带来的对城市知识分子的灾难及破坏，而避开不谈占当时全国八成人口的农民教育水平的大幅提高，其实有欠全面公正”。

与基础教育大面积普及相对立的是，“文革”期间，学校的教育秩序受到巨大冲击，教育秩序几近废弛。“文革”前半期，中小学不上文化课，批判会、游行、庆祝最新指示发表、唱语录歌、学毛选、体力劳动是基本内容。“文革”后半期，尽管上学与工农业劳动相结合，但课本毫无文化内涵，多是宣传品。即便这样的学习，也没有任何严格考核，学生可听可不听，老师没有一丝尊严可言，学生在课堂上随意捣乱、考试交白卷是普遍的现象。另外，学生本身又受到“读书无用论”、“反修正主义教育路线回潮”、“批师道尊严”、“学黄帅”、“学张铁生”的影响，根本就无法学习。

当然，这样截然不同的两种局面只发生在“文革”这个特定时期，“文革”结束后，教育改革不仅注重数量，更把重心放在提高教育质量上。

2.4 改革后义务教育的发展成果显著

1978年，中国社会主义计划经济体制开始向市场经济体制转变，农村生产责任制拉开了经济改革的大幕。大包干改变了“政社合一”的人民公社体制。农民生产的积极性空前高涨，农业生产突飞猛进，但过去由公社负责的教育医疗和农田水利等公共产品，却一下子无人提供了。农村地区的中小学被大量撤销和合并，教学人才和资金迅速向城镇回流，造成农村学龄儿童的入学率和小学毕业生升学率持续下降。当时中央在改革过程中迅速注意到了这一现象，连续发文要求加强农村小学教育。

1983年，中共中央、国务院发布了《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》，提出了在农村经济迅速发展的新形势下，普及初等教育的任务和应当采取的方针措施。在确立发展商品经济的经济模式的同时，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1986年《中华人民共和国义务教育法》等有关教育的法令法规相继公布，将包括城镇与农村的全部基础教育服务纳入政府的职责范围，并通过法律实行强制性的义务教育。

“此后20年来，政府与社会各方面把普及义务教育作为中心工作，1986年全国小学适龄儿童入学率96.4%，小学毕业生升学率仅为69.5%，初中毛入学率仅为66.7%，截至2005年年底，这三个数据分别提高了2.75、28.92、28.3个百分点。”（注：《致力于更加公平的教育》（讨论稿），7页。）

2.5 新义务教育法维护教育公平

随着社会经济的快速发展，原有的义务教育管理体制越来越受到挑战。随着流动人口的增加，一些地区普及义务教育的质量很不牢固，辍学率、流失率出现上升，辍学的主要原因也由过去的贫困转变为学生对学校的教育教学失去兴趣。（注：参见曾天山等：《义务教育是教育公平的基石》，载《致力于更加公平的教育》（讨论稿）。）提供义务教育的学校之间的不均衡性也逐渐暴露出来。在全国绝大部分适龄人口有了公平入学机会的同时，东中西部或城乡不同区域之间在教育资源分布上，如硬件设施、师资力量、生均经费方面差异逐渐拉大，已成为不争的事实。即使在同一区域内部，不同学校之间的差距也是很明显的，学生进入不同学校就意味着享受不同的义务教育资源，无形中助长了择校风气。

实行义务教育以来，农村地区义务教育长期面临经费缺乏的局面，乡镇政府财力匮乏，无法满足教育需求，政府向农民征收教育费用成为常态。南京大学社会学系张玉林教授估算，20世纪90年代的10年间，全国对农民征收的“教育附加费”和各种“教育集资”，最保守的估计也在1500亿元。（李梁，2005）农村中小学乱收费成为加重农民负担的主要因素。改变义务教育现状的呼声越来越高。

2005年3月5日，国务院总理温家宝在全国人民代表大会上表示，从2005年起，免除国家扶贫重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费，到2007年在全国农村普及这一政策。

2006年6月29日，国家修订了《义务教育法》，这部法律致力于解决义务教育发展过程中出现的新问题。针对以往实施义务教育的学校收取杂费的做法，新法规定：“实施义务教育，不收学费、杂费。”一些地方政府如广东、江苏已先行一步，在省内经济薄弱的农村地区开始免费义务教育试点。为结束义务教育经费短缺的局面，新法用法律形式保障义务教育经费投入，规定：国家将义务教育全面纳入财政保障范围；国务院和地方各级人民政府将义务教育经费纳入财政预算，及时足额拨付义务教育经费；国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例。新法还将促进义务教育均衡发展作为方向性要求确定下来，它提出“不得将学校分为重点学校和非重点学校”、“学校不得分设重点班和非重点班”，解决近年来出现的择校热等问题。新法还加入了大量制止教育乱收费的条文。