前言

自20世纪70年代末我国正式开始现代环境立法以来，环境保护立法在各部门法中可以说是发展最快的，目前已经形成了以宪法为根本法，以《环境保护法》为综合性法，以环境污染防治单行法、自然资源和生态保护单行法为主体的较为系统、完备的环境法律体系。然而，我国的环境状况却没有随着这些法律的颁布而得到相应改善。相反，其环境质量整体上还呈恶化的趋势。这说明，已经制定的立法并没有得到有效的实施。

首先，表现突出的是诸多环境法律没有实施。比如，就环境影响评价制度的实施而言，根据《中国环境年鉴》的统计数字，从2000年起，环境影响评价制度执行率都在97%以上，2002年甚至达到98.3%，天津连续三年环评执行率都在100%，上海、北京、辽宁三年中也有两年环评执行率达100%。但是，2005年1月国家环保总局责令13个省市的30个违反环境影响评价制度的建设项目停止施工，补办环境影响评价审批手续，并建议有关部门依法对有关责任人给予行政处分。这一次被处罚的30个建设项目，有26个是电力建设项目，在一个行业中有那么多的建设项目没有执行环境影响评价制度，使人不得不对我国环境影响评价的执行率统计产生疑问。

其次，在已经实施的环境法律中因为“运动式执法方式”导致实施效果不佳。淮河“零点治污”行动是“运动式执法方式”的典型个案。1998年1月1日零点，国家环保总局领导人在中央电视台向全国人民郑重宣布：截至1998年1月1日零点，淮河流域1562家日排百吨污水以上的工业企业中，已完成治理达标企业1139家，治理工程正在施工和已停产治理的企业215家，治理无望而责令关闭的18家，因其他原因停产、转产、破产的190家。日排百吨污水以下的1844家，1504家已完成治理达标，这样共削减淮河流域40%以上的污染负荷。然而，2004年7月，淮河流域再次发生与10年前极为相似的污染险情。一个至少1亿立方米的庞大污水源，一边膨胀一边往淮河干流奔涌而来，污水所到之处，鱼虾与沿岸水草无一生还。经过检测，淮河60%的河段水质严重超标。这说明淮河流域水污染防治形势依然严峻。淮河流域还有近一半的断面水质尚未达到“十五”控制目标，部分重点支流跨界断面水质污染严重，有的甚至持续恶化，部分河段氨氮严重超标。涡河、颍河、濉河、池河、北淝河、沱河等主要支流污染严重，贾鲁河、惠济河等也存在一定程度的污染。根据2003年4月的监测，淮河流域水功能区内9个重点城镇34个入河排污口，达标排放的仅14个，达标率为58.8%。所检测的31个省界断面中，水质一般可作为工业用水中的Ⅳ类水断面占12.9%，水质受到污染可作为农业用水的Ⅴ类水断面占3.2%，水质受到严重污染的劣Ⅴ类水断面，竟然高达83.9%。与国家要求的水质标准相比，每个监测点的水质都下降了1～2个等级，无一达标。2005年4月29日，国家环保总局新闻发布会披露：经国务院批准，淮河流域从2005年4月29日起至7月启动环境应急预案，以保障枯水期淮河流域群众的饮水安全。这是中国历史上第一次启动环境应急预案。震惊之余，人们禁不住怀疑：长达10年的治理时间，中央直接投入近200亿元，加上地方配套资金一共高达600亿元的治理资金，虽然取得阶段性成果，但是淮河目前仍然在遭受着污染的危害。淮河10年治污，为何又回到了原点？淮河水利委员会水文局总工程师谭炳卿对“零点行动”这种运动式“治整”的效果表示了怀疑。他认为，所谓“零点行动”以后，“淮河污染反弹”的说法并不准确-—淮河实际上从未达到过“2000年底变清”的水质标准。

其他“运动式执法方式”的典型案例还有1998年开展的太湖流域和滇池污染物达标排放的“零点行动”等。以运动式执行环境法律，表面上看是严格执法，实际上是与法治的要求相悖的。因为“法治要求常规或常态化，而运动则具有非常态性，它往往是对正常进程的否定或中断，表现为一种阶段性、振荡性、循环性（如以往我们的教训是：运动一个接一个，政策不断地变化，但没有一个特定问题得到永久性的解决，后面的运动总是重提或修改前面运动中的问题）以及结果的不确定性”。淮河治污、太湖治污和滇池治污等教训说明，运动化的环境行政执法方式是“治标不治本”的执法方式，可以休矣！只有从制度建设上堵塞环境执法上的漏洞和死角，建立严格环境执法的长效机制，才能使环保法的规定真正“硬”起来，使环保法的规定真正得到执行和遵守。

在20世纪六七十年代，多数国家把环境法制工作的重点放在立法上，忽视了环境法律的有效实施，环境法常常给人一种“软法”的印象，环保部门、法院等执法机关对环境法的实施很不得力。进入20世纪80年代以来，环境法发展的重心从环境立法建设转移到环法律实施这一使环境法律从应然状态进入实然状态的过程中来。各国纷纷加强环境执法，环境执法效率得到迅速提高。加拿大是西方最为发达的工业化国家之一。加拿大政府明确地指出环境安全是极其重要的人类安全问题之一。根据联合国开发计划署发布的《人类发展报告》，加拿大的人类发展指数自1980年以来一直稳居全球第四位，仅次于挪威、澳大利亚和冰岛。加拿大在环境保护上做出了很大成绩，已基本建成比较完善的环境法体系，制定新的环境法律法规的立法工作明显减少，在立法上主要是对已经颁布的环境法规进行修改、补充。当前，加拿大把重点放在提高执法能力、强化环境执法方面，形成了系统的环境法律实施机制。然而，目前我国对加拿大文化及社会发展研究处于相对失衡状态。一方面体现在研究著作及相关报道失衡，往往将北美等同于美国，忽视加拿大存在的典型性。另一方面，对美加两国的论述主要偏向于视加拿大为美国文化的附属品，研究体系尚不完善。从目前的发展态势来看，加拿大保持民族自立和文化特殊性的要求越发强烈，这将迫使我国学者把更多的眼光投向于此，分析加拿大社会发展道路的独特性。2010年10月29日，我国与加拿大签订了《中加环境合作理解备忘录》，寻求在气候变化和其他环境问题上的相互理解和进一步的合作，当然也包括环境法律实施方面的合作。笔者2009年有幸获得国家留学基金委资助公派留学，于2010—2011年在加拿大不列颠哥伦比亚大学法学院做访问学者，笔者希望借这难得的学习机会，通过理论学习和实践参与，系统地研究加拿大环境法律实施机制，以期对构建我国环境法律实施长效机制提供借鉴。

但是，加拿大环境法对于加拿大学生、老师和执行者来说是一门令人生畏的充满挑战的学科，更何况对于外国学者而言。一部分原因在于这个学科范围的广泛性、跨学科性和目前尚存在一些较大争议性问题的特征；另外还在于其法律体系的复杂性，在加拿大学习环境法需要考虑成文法和判例法，同时还有土著民法律权益等诸多问题。所以，笔者在这一研究领域虽殚精竭虑，也只是略知皮毛。但由于这一问题尚未有系统研究的论述，所以借徐国栋先生所言：“如果他的旁边具有十成把握（这种情况可能吗？）的人，他该保持沉默；如果舍他之外，别无他人，他就该言说，以便向需要的公众传达他所知道的，以免一个应该言说的问题被委之于沉寂。因为在他与公众之间，已有知识上的势差。他的‘知’，可以缓减公众的‘不知’。”笔者斗胆立说，以期抛砖引玉。