第八节 解决化解过剩产能中职工就业安置问题的总体思路和政策建议
党的十九大报告指出，坚持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，实现供需动态平衡。化解过剩产能中受影响职工就业安置关乎供给侧结构性改革，关乎优化经济结构，关乎就业局势和社会的稳定，必须做到分流职工就业有出路、安置有保障、劳动关系得以妥善处理。化解过剩产能中职工就业安置是一个涉及面广、解决难度大、政策性强、涉及切身利益的综合性问题。鉴于此，应在理论分析和实践经验的基础上，针对职工就业安置中的主要问题，立足当前，着眼长远，综合治理；既要解决当前面临的突出矛盾，也要为长远解决问题探索工作思路和对策措施。
一 化解过剩产能解决职工就业安置问题的基本思路
职工的就业安置问题将贯穿化解过剩产能乃至转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的全过程。因此，需要从全局、战略和长远的角度提出解决好这一问题的基本思路。
1.化解过剩产能中职工就业安置工作的战略定位
职工就业安置工作是化解过剩产能的关键环节，做好这项工作对于稳定就业局势、有效化解过剩产能、优化产业结构、实现经济转型升级具有重要作用。
一是将职工就业安置工作始终置于化解过剩产能的优先位置。安置好职工是化解过剩产能的关键。做好受影响职工的就业安置工作，才能有效推进去产能工作的顺利开展，进而推动实现产业转型升级的目标。因此，在化解过剩产能中，要始终坚持就业优先战略，坚持实施积极的就业政策，把职工就业安置工作前移，优先解决“人向何处去”的问题。在制定产业、财税、金融等宏观经济政策时，将实现促进职工就业、有序分流转移作为前置条件。将职工就业安置作为化解过剩产能的优先目标应体现在政府制定化解过剩产能的各项政策之中，体现在企业制定化解过剩产能方案之中，体现在社会提供公共就业创业和社会保障服务之中，以及体现在资金保障等各个方面。特别是要把化解过剩产能中，解决拖欠职工工资、欠缴社保费、依法支付职工经济补偿金、偿还职工其他债务等，作为资金安排的第一序列予以优先安排和切实保证。
二是将化解过剩产能职工就业安置工作作为就业工作的重点，摆在突出位置。综观整个就业形势及其发展趋势，就业的结构性矛盾是当前及今后一段时期的突出问题。产生这个问题的关键是就业结构不能适应产业结构乃至整个经济转型升级的需要。去产能是供给侧结构性改革的首要任务，是引导产业结构调整的重大举措。随着去产能工作的深入实施，产业结构必将发生进一步的重大改变，这将使得就业的结构性矛盾更加突出，因此，应将化解过剩产能中职工就业安置工作始终作为“十三五”乃至更长时期就业工作的重点。做好这项工作，对于消除去产能重点地区规模性失业的风险、改善就业结构、稳定形势具有至关重要的作用。去产能、稳就业既有紧迫性，也有长期性。做好就业安置工作，对于完成好去产能这个供给侧结构性改革的首要任务至关重要，具有现实的紧迫性。同时，去产能将伴随整个新常态的发展过程，职工就业安置也难一蹴而就，因此，需要考虑去产能、稳就业的长期规划和政策储备。
2.化解过剩产能中职工就业安置工作的目标任务
确定化解过剩产能中职工就业安置的目标任务应立足当前，着眼长远，把解决当前及“十三五”时期的目标任务和解决长远体制机制问题结合起来，为解决经济转型升级中的就业问题奠定基础，探索途径。
一是对钢铁、煤炭、水泥等产能严重过剩行业职工就业安置目标任务做出全面部署安排。“十三五”期间，将压减粗钢产能1亿～1.5亿吨[33]，退出煤炭产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右[34]。需要安置180万名职工，其中，钢铁行业需要安置50万人、煤炭行业需要安置130万人。经过2016年以来去产能职工就业安置，目前，尚有约100万名直接受影响的职工有待就业安置。由于钢铁煤炭均属产业链较长的基础性产业，还会间接影响上下游产业数倍职工的就业岗位。与此同时，水泥、电解铝、平板玻璃、船舶、石化等多个行业产能利用率普遍约为70%，也将淘汰大量落后和过剩产能，影响大批职工。鉴于此，化解过剩产能职工就业安置的目标任务，不仅要包括钢铁、煤炭行业受影响职工，而且还应包括水泥、电解铝、平板玻璃、船舶、石化等产能严重过剩行业受影响职工，并将根据不同行业的特点制定相应的职工就业安置政策。
二是完善和形成化解过剩产能职工就业安置系列政策。前一阶段，国务院及有关部门、各地方制定并实施了多项化解过剩产能职工就业安置的政策措施并取得了积极成效，钢铁、煤炭行业企业在去产能安置职工过程中探索和积累了许多宝贵经验。这些政策和经验为今后做好相关工作奠定了基础。同时，也应看到，在职工就业安置过程中，仍然存在和面临诸多政策问题有待解决。如去产能企业土地变现、资金短缺、冗员过多、社保费拖欠、双重劳动关系等问题。因此，在化解过剩产能及产业结构调整中应进一步完善奖补资金、财税、金融、职工安置、国土、环保、质量、安全等政策措施，特别是形成一系列行之有效的促进就业、社会保障、劳动关系政策，开发人力资源，兜住民生底线，稳定劳动关系，进而形成更为完整的政策体系，以便为顺利解决化解过剩产能乃至整个产业转型升级过程中的职工就业安置问题，提供政策支持和储备。
三是化解过剩产能职工就业安置应与深化国企改革、调整有关法律政策相结合，注重标本兼治，形成长效机制。去产能安置职工中的诸多难题，在相当程度上暴露了许多国有企业在劳动用工等方面仍有许多与市场经济不相适应的弊端，如许多国企承担“三供一业”等社会职能负担过重、劳动用工不灵活、人员能进不能出等。因此，解决去产能职工就业安置问题应与深化国企劳动制度改革相结合。与此同时，去产能职工就业安置过程中也显示出《劳动合同法》《失业保险条例》等法律法规中有关劳动合同期限、失业保险预防失业、促进就业功能发挥不充分等方面存在许多与当前劳动领域实际不相适应的地方，制约了劳动力市场的灵活性，不适应经济转型升级中治理失业、促进就业的需要，应该及时加以修订。因此，应在去产能安置职工过程中，通过深化国企改革、完善政策法规，逐步形成符合市场经济要求的长效机制。
3.妥善处理市场发挥决定性作用和更好发挥政府作用的关系
在去产能职工就业安置过程中，既充分发挥市场的决定性作用，又更好发挥政府作用至关重要。市场和政府应形成合力，共同实现既减人增效又保障职工权益的目标。
一是真正发挥市场的决定性作用。随着市场经济体制的建立和完善，企业应成为市场的独立主体，根据市场供求信息自主决定配置资金、技术、劳动力等生产要素。在去产能职工就业安置过程中，应充分发挥市场的决定性作用，尊重企业经营自主权，消除对企业用人的不当干预，使企业效益和劳动报酬真正能够反映市场供求关系；使生产要素特别是劳动力要素，能够随市场供求关系的变化在产业、行业、企业、地区间顺利流动，在根本上建立劳动力要素与其他生产要素根据市场供求配置的新机制，并使得劳动力供求双方主体地位和权益得到切实的保护。
二是更好地发挥政府作用。在去产能乃至整个产业结构调整职工就业安置过程中，政府应注重完善、遵循和维护市场规则，通过立法、政策、标准、服务、监督等弥补市场失灵，通过制定政策措施，采取多种方式帮助劳动者，特别是帮助困难群体参与市场竞争，保障劳动者的合法权益，织牢社会保障网，兜住底线，更好发挥“有形的手”的作用。
政府在促进职工就业安置方面的作用应主要体现在以下五个方面。①规划引导。通过制定国民经济和社会发展规划、人力资源社会保障事业发展规划、促进就业规划等，提出化解过剩产能、调整产业结构、促进职工就业安置的基本目标、遵循原则、政策取向等。②制定政策。通过财政奖补、税收减免、贷款贴息、社保补贴、岗位补贴、培训补贴等政策，协助企业和职工转型升级和就业安置。③提供服务。通过提供就业创业、社会保障、职业培训、劳动关系等服务帮助职工就业创业。④兜底保障。通过提供公益岗位、失业保险、生活救济等保障困难职工基本生活。⑤执法监督。维护劳动力市场规则，保护劳动者权益，维护社会公平正义。
4.去产能职工就业安置应突出重点、区别情况、分类施策
产能过剩企业职工就业安置所面临的问题，在地区、行业、企业之间差异很大，并且企业所在地区的经济社会环境对职工安置也产生着很大影响。
（1）从地区情况看，去产能企业的地区分布大体可分为东、中、西三类，由发达地区，到次发达地区，再到欠发达地区。东部发达地区经济实力强，市场化程度高，劳动力市场活跃，就业岗位较多，人力资源服务能力较强。而由次发达地区再到欠发达地区，上述经济社会条件则逐渐减弱。特别是产业单一的资源型城市，在化解过剩产能职工就业安置中所面临的困难和问题最为突出。因此，国家及省级去产能安置职工的优惠政策都应向资源型特别是资源枯竭型城市倾斜。同时，建议制定和实施专门针对资源枯竭型城市的“化解过剩产能职工就业安置专项扶持政策”，以便增强政策的针对性、有效性。
（2）从行业情况看，尽管钢铁、煤炭行业在化解过剩产能职工就业安置中面临的困难和问题具有许多相同或相似之处，但不同行业依然有着程度不同的差别，有的问题在某一行业相对突出。与煤炭行业相比，钢铁行业的一个突出特点是产业链更长，化解钢铁过剩产能对上下游产业以及产业链上的就业岗位的影响更加广泛。而煤炭行业的突出特点是，绝大多数煤炭企业分布在中西部地区；许多矿区远离城市，除了煤炭生产经营其他就业机会很少；许多煤炭职工一家几代人、有的亲戚朋友都在矿上工作，这些职工对企业的依赖程度更高；与钢铁行业相比，煤炭行业职工的文化程度较低；同时煤炭行业的工伤和职业病职工较多。鉴于此，建议针对钢铁、煤炭以及其他不同行业所面临的突出困难和问题，分别制定和实施更加精准的职工就业和安置帮扶政策。
（3）从企业情况看，国有企业与民营企业在化解过剩产能职工就业安置中所遇到的困难和问题具有明显差别。一方面，绝大多数民营企业员工在企业去产能或关闭时，主动离开企业，寻找新的就业岗位。总的来说，市场对去产能民营企业和员工双方的供求关系发挥了决定性作用。当企业去产能或处于不景气、难以支付市场决定的工资水平或劳动报酬时，员工会主动离开企业，中断劳动关系，寻求能够支付其应得劳动报酬的用人单位。另一方面，国有企业员工对于企业具有很强的“制度期待”。特别是地处偏远或独立工矿区或“以钢兴城”“以煤兴城”资源型城市的国有企业员工，往往不愿与企业解除劳动关系，自行走向市场。鉴于此，应针对民企和国企职工在就业安置中所面临的不同问题，采取相应对策措施，方能取得预期效果。对于民营企业及其员工，重点是依法依规、切实保障劳动者在经济补偿金、工资收入、社会保险等方面的合法权益，并提供就业创业等多方面的服务。对于国有企业及其职工，则应立足当前、着眼长远，既多形式、多渠道地解决当前职工就业安置问题，又着力深化国企改革，为从体制机制上根本解决问题探索道路。
二 重点支持资源型重点地区职工就业安置的政策建议
坚守底线、突出重点是保障和改善民生总思路的重要内容[35]。化解过剩产能中的资源型特别是资源枯竭、产业单一等重点地区的就业安置问题，是当前及今后一个时期整个就业全局中的一个重点、难点问题。着力解决好这些重点地区的就业问题，对于化解规模性失业风险，保持就业形势的总体稳定，为做好转型升级中的就业工作探索和积累经验，具有重要作用。
1.对重点地区实施特殊优惠政策，优化产业结构，拓展就业空间
要从根本上扭转重点地区经济发展下行压力大、就业渠道狭窄、就业岗位短缺的局面，就必须着力支持重点地区调整经济结构，实现产业转型升级，形成多点支撑就业的局面。这是解决职工就业安置问题的根本出路。建议中央及省级政府选择去产能中就业困难突出的资源型城市，特别是资源枯竭、产业单一城市开展“去产能、调结构、促就业”的试点，实行特殊的政策措施，从规划、土地、财税、金融、产业、技术、投资等方面给予优惠政策支持，帮助重点地区结合本地实际，培育和发展适合的产业，实现转型发展。同时，鼓励和支持重点地区与发达地区开展产业对接，承接发达地区产业的梯度转移，形成与发达地区先进制造业、新兴服务业（如健康、养老、家政、长期护理、人力资源等服务业）紧密衔接、共同发展的产业链，进而拓展重点地区的产业和就业空间，形成多点支撑，从根本上改变重点地区产业结构，实现转型升级，为扩大就业开辟广阔空间。
2.引导支持帮助重点地区发展民营经济、小微企业吸纳就业
营造民营经济、小微企业发展的良好环境，是增加重点地区经济动力和就业活力的关键。建议中央和地方政府专门制定财税、信贷、工商管理等方面的优惠政策，对于在重点地区创办民营企业、小微企业的给予更加优惠的税费减免、小额担保贷款、创业孵化平台资助、经营场地、技术转让等优惠政策，同时提供更加便捷的工商管理等服务。通过优惠政策和便捷服务，引导、支持重点地区大力发展民营经济、创办小微企业，从而创造更多就业岗位，增加就业机会。与此同时，鼓励灵活就业和新就业形态发展，增加劳动力市场的灵活性，形成就业新动力和新增长点，拓展就业新领域。
3.中央财政奖补资金进一步向欠发达地区的重点地区倾斜
处于欠发达地区的资源型城市、单一产业地区的经济发展、就业岗位受去产能的影响最为突出，职工就业安置任务最为繁重，就业渠道也更加狭窄，特别是资金短缺问题尤为突出。鉴于此，一是应进一步将奖补资金向这些地区倾斜。在分配奖补资金时，应综合考虑去产能任务完成情况、企业经营情况，特别是安置职工人数和安置难度，将奖补资金用于最困难重点地区职工身上。二是加大对重点地区就业创业专项资金支持力度。提高对职工的技能培训补贴、社保补贴的数额和补助标准；增加对重点地区的社保转移支付，及时解决重点地区企业社保欠费问题。三是帮助企业盘活土地、技术、人才资源，加大支持国有企业解决企业办社会等历史遗留问题。
4.支持重点地区人力资源服务体系建设，加大人力资源开发力度
充分开发人力资源是去产能过程中安置职工的积极举措。一是加强职业技能培训体系建设，重点扶持技工院校、再就业培训基地和职业技能实训中心发展，吸纳符合培训条件的下岗职工参加培训；二是继续组织发达地区与重点地区开展跨地区劳务对接，注重解决职工在异地安置中的探亲、住宿、交通等费用问题；三是加强职业中介和市场就业信息服务；四是多渠道开发公益性工作岗位，优先安排困难群体再就业。
三 制定有效政策措施，开辟促进就业新途径
化解过剩产能职工就业安置应与转变方式、优化结构、转换动力相结合。通过制定有效政策措施，支持去产能企业转产转业，鼓励其他市场主体吸纳就业，组织开展大规模职业技能培训，是解决受影响企业职工就业安置问题的根本途径；提供全方位就业服务，是促进受影响职工就业创业不可或缺的重要支撑。
1.鼓励去产能企业转产转业，带领职工从事新职业、就职新岗位
实践表明，去产能企业根据市场需求主动采取转产转业、多种经营、组织职工承接工程项目、开展劳务合作等措施，是帮助职工再就业的有效途径。采用这些方式开辟就业渠道，能够减少冗员、优化企业人力资源；充分发挥和利用企业经营管理人员的工作经验和经营能力；增强职工的归属感、安全感，有效保护职工的权益，保持劳动关系的和谐稳定。因此，建议进一步制定优惠政策措施，支持企业转产转业、开展多种经营，开发人力资源。重点是对于企业开展多种经营为职工提供就业和安置岗位的，在财税、信贷、经营场地、工商管理等方面进一步给予优惠政策支持；对于企业组建人力资源服务公司组织异地劳务输出的，增加对企业奖补资金的支持，或是运用失业保险基金给予支持，主要用于适当补贴异地就业职工的交通费、生活费等。
2.加大对吸纳化解过剩产能下岗失业职工各类用人单位的政策支持
支持和鼓励各类企业或用人单位积极吸纳化解过剩产能企业下岗失业人员就业，既是能够有效缓解去产能企业人员安置压力的措施，也是尽可能发挥市场机制优化人力资源配置的途径。建议进一步制定政策，支持和鼓励各类企业吸纳下岗失业人员。对于聘用下岗失业人员且签订一定期限以上劳动合同的，根据实际情况，给予一定数额的工资补贴、培训补贴、社保补贴。通过实施这些补贴政策，提高企业吸纳下岗失业人员的积极性，为去产能企业下岗失业人员开辟广阔的就业空间。不断丰富和完善支持各类企业或用人单位吸纳去产能中下岗失业人员的政策措施，应该成为整个转变发展方式、优化经济结构、转换发展动力中积极就业政策的重要组成部分，并成为新时期探索、开辟促进就业的新途径。
3.制订经济转型升级职业技能培训政策计划，开展大规模职业技能培训
帮助劳动者提高技能、实现就业应是积极就业政策的一个核心内容，也是改善劳动力供给、促进去产能企业职工再就业的有效措施。建议按照经济转型升级和劳动力市场的需要，制定和实施“去产能企业职工大规模职业技能培训规划”。在“规划”中，明确去产能的规划任务和市场需要，确定职业技能培训的指导思想、主要目标、基本原则、政策措施、支撑条件以及实施步骤等，动员社会资源，组织对去产能企业职工开展大规模职业技能培训。在技能培训中，应注重专门建立适合去产能企业职工的培训机制、评价机制、激励机制，增强培训的针对性、实用性和有效性；对于组织职工参加技能培训的企业、参加技能培训的职工以及承担技能培训的培训机构，加大补贴支持力度；根据下岗失业职工年龄、文化程度、技能水平、学习能力、身体状况、家庭责任等的不同情况，采取灵活多样的培训方式，切实提高下岗失业人员的技能水平、创业能力和从事新岗位、新职业的能力，帮助劳动者适应经济转型升级和新就业岗位的需要，进而有效治理失业、促进就业。
4.为去产能企业职工提供全方位的公共就业服务
公共就业服务是落实就业政策的重要载体，也是帮助去产能下岗失业人员走向新就业岗位的桥梁。因此，应进一步加强对去产能企业下岗失业人员提供全方位的就业服务。一是公共就业服务向去产能重点企业内部延伸。为企业和职工送各级政府的扶持政策，送岗位需求信息，送职业指导、培训指导、市场工资价位以及其他各项就业服务。二是继续为去产能企业职工组织专场就业岗位招聘活动，为劳动力市场供求双方搭建对接服务平台。资源型城市，特别是资源枯竭或单一产业地区的公共就业服务机构，还应积极帮助重点企业和职工与发达地区的就业岗位需求对接，牵线搭桥，组织开展劳务输出并提供跟踪服务。三是改进公共就业服务手段和方式，完善“互联网+公共就业”服务体系。加快建立和完善全国人力资源数据库和互联网，实现市场供求信息、就业社保服务、人才用工办理、政策咨询服务等的互联互通，为劳动力供求双方提供更加充分、及时、便捷的服务；为去产能就业困难职工提供“一对一”“一站式”的全方位服务。
四 解决化解过剩产能中社会保障问题的政策建议
在化解过剩产能中，加强社会保障体系建设，发挥其社会稳定器的作用是解决受影响职工基本生活，防范和化解重大风险的有效途径。应按照兜底线、织密网、建机制的要求，扩大社保覆盖面，切实解决困难企业社保欠费问题，发挥失业保险三位一体的功能，加强社保转移接续等公共服务。
1.以民营企业和农民工为重点，扩大社保覆盖面，织密织牢民生安全网
加快扩大社保覆盖面，是织密织牢民生安全网的有效措施。在化解过剩产能中，由于许多民营企业和农民工没有参加社会保险，无法享受相关社保待遇，这是社保体系中的一个突出短板，必须尽快加以改变。因此，需要以民营企业和农民工为重点，加快扩大社会保险覆盖面，实现应保尽保，切实保障去产能受影响职工的社保权益，真正发挥社会保障“民生安全网”的功能。重点是增强执行力，深入落实相关社保法规。按照《社会保险法》《社会保险法实施细则》《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》《社会保险费征缴暂行条例》等法律法规的规定，加强宣传动员、组织落实，加大执法力度，重点扩大民营企业和农民工的社保覆盖面。与此同时，理顺社保关系，使农民工参加城镇职工基本养老保险和基本医疗保险。目前，许多化解过剩产能企业的农民工参加了农村养老保险和医疗保险，特别是在民营企业这种现象更为普遍。许多企业和农民工以此为理由，不愿加入城镇职工养老保险和医疗保险。但从长远眼光和推进城镇化的角度看，大多数农民工将离开土地，长期在城镇和非农产业工作和居住，而农村养老保险和医疗保险的筹资水平和待遇水平都较低，难以维持未来农村转移劳动力在城镇的基本生活。鉴于此，应尽早筹划、未雨绸缪，理顺社保关系，使农民工及早加入城镇基本养老保险和基本医疗保险制度，以便及时筹集和积累基金，为未来切实保障农村转移劳动力的基本养老和医疗问题，推进城镇化奠定基础。
2.多渠道解决社保欠费问题，保障受影响职工社保权益
许多去产能重点地区的企业社会保险欠缴问题突出，直接影响到职工享受养老、医疗待遇等切身利益问题；同时，有的企业因无力及时补缴社保欠费而影响了职工社保关系的转移接续和再就业。因此，及时解决困难企业社保欠费问题，对于保障职工基本生活和社保权益、有效帮助他们再就业和企业脱困，具有重要作用。建议根据去产能企业不同情况参考采用以下办法。一是对关闭破产的去产能企业实行职工安置特殊政策。建议按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》（中办发〔2000〕11号）等文件精神，实施“政策性破产，关闭破产企业在资产处置后应优先清偿职工工资、社保费等，不再要求进行社保费预留，职工安置资金不足部分由财政兜底解决；社保欠费无法清偿的，可考虑予以挂账处理或政府代缴”。二是对于停产关闭去产能企业采取中央、地方、企业分担社保欠费办法。根据企业和社保欠费的实际情况，分别由去产能企业、地方财政、中央财政按不同比例分担社保欠费。三是根据去产能企业对国家的贡献，考虑用国有资本补偿其社保欠费补缴的数额。
3.加快失业保险制度改革进度，充分发挥其三位一体的功能作用
运用失业保险基金帮助去产能困难企业乃至整个经济转型升级中困难企业解决职工基本生活和再就业问题，应是我国积极就业政策的重要组成部分；也是解决企业安置职工过程中资金困难，而失业保险基金作用发挥不充分、使用效率低下的重要措施。鉴于此，建议加大改革力度，加快修订《失业保险条例》，重构失业保险制度，全面发挥其保生活、防失业、促就业三位一体的功能。
（1）调整政策导向，支持转岗转业。去产能、调结构是产能过剩企业和所在地区实现脱困发展的根本途径。如何保障去产能困难企业职工的基本生活并实现转岗转业，应是失业保险政策的核心目标。应加快修订《失业保险条例》，失业保险政策的基本导向，应是着重支持和帮助产能过剩企业职工“转岗转业”，而不仅仅限于“稳定岗位”。在去产能中，失业保险政策的设计、对企业和职工的引导、保险支出项目等都应围绕帮助和支持受影响企业和职工转岗转业的思路安排，以便更加符合过剩产业调结构、脱困发展的总体目标。
（2）降低政策门槛，提高补贴标准，使更多困难企业得到失业保险基金更大支持。首先，取消或放宽“足额缴纳失业保险费”才能享受“稳岗补贴”的限制，对于长期缴纳失业保险费（如5年以上），只是近几年（如3年）欠费的，应当允许享受稳岗补贴政策。其次，放宽“按不超过该企业及其职工上年度实际缴纳失业保险费总额的50%给予稳岗补贴”的限制，根据企业实际安置职工的规模和难度，给予更大幅度的补贴。
（3）大力发挥失业保险基金支持培训、促进就业创业功能。运用失业保险基金支持培训，强化就业困难人员适应新业态、新经济的从业技能，提高受影响职工和失业者技能实现再就业，应是积极就业政策的核心内容，也是解决好去产能中“人向何处去”的关键。因此，应当进一步加大运用失业保险基金支持去产能企业和职工开展技能培训、创业培训的力度。如降低享受失业保险基金支持“技能提升补贴”的门槛，可考虑只要去产能企业和职工参加了失业保险即可按有关规定享受技能提升补贴，而不必参加失业保险36个月以上。同时，专项培训要与劳务输出、劳务对接、职业指导等就业服务相衔接；支持开展创业培训，同时提供税费减免、场地补贴、技术转让、社保补贴、咨询服务等多方面的支持和帮助等。
（4）扩大失业保险覆盖范围、提高统筹层次，进一步降低费率。首先，钢煤行业农民工参保率仅约10%，特别是民企参加失业保险的更少，按现行规定未参保不能享受失业保险“援企稳岗”政策。鉴于此，应加快失业保险扩面步伐，使受影响农民工得到政策帮助。其次，加快实现失业保险省级统筹，并建立中央调剂金，运用大数定律，增强基金抗风险能力，防范区域性、系统性、规模性失业风险。最后，进一步降低失业保险费率，减轻企业负担。对于失业保险基金积累过高的地区，如基金支付能力超过5年，应考虑进一步降低费率，提高基金的使用效率。
（5）突出重点、精准施策，增强运用失业保险安置职工的针对性和有效性。去产能中，资源型城市、单一产业地区以及老工业基地企业安置职工的困难最为突出。因此，失业保险政策也应突出重点，优先支持和帮助这些地区和企业安置受影响职工。建议在重点地区安排扩大失业保险基金增强防失业、促就业功能试点，增加失业保险支出项目，雪中送炭，重点支持困难地区企业职工走出困境，维护就业大局稳定。
4.加强社保基金的调剂作用，更好发挥基金保障功能
加强社保基金调剂功能是发挥其保障作用的必要措施。一是强化中央对全国社会保障基金的调剂作用，充分发挥社会保障互助共济功能，尤其对于东北老工业基地等经济确实困难的去产能企业，建议制定和实施特殊的基金调剂政策措施，增加对这些地区企业的支付能力，切实保障职工的基本生活。二是针对去产能企业的实际困难，继续考虑适时适度降低城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险等缴费费率，并根据企业实际困难，适当延长缓缴社保费期限，进一步减轻和缓解去产能企业的实际负担。三是加快推进基础养老金全国统筹工作，提高养老保险基金统筹层次，进一步适应参保职工就业流动性，强化职工养老基金收支全国性精算平衡。同时，做好工伤职工的劳动能力鉴定等工作，特别是做好一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金的审核保障工作，重点解决煤炭等行业老工伤职工的权益保障问题。
5.加强社保经办能力，推进社保关系转移接续，避免断保现象
加强社保经办能力，是做好社保关系转移接续的必要条件。一是针对实际工作中的薄弱环节，建议在国家层面制定和实施社会保险关系转移接续实施细则和指导意见，加强对各省份社保经办机构的指导，重点加强省份之间社会保险关系转移接续工作。二是督促原国有企业统筹的社保经办与地方社保经办之间转移接续工作。对于大企业集团内部统筹的医疗、生育、工伤等保险，应尽快实现社会化管理，在提高社保经办机构服务能力和水平的基础上，保障去产能受影响职工享受相应的社会保险待遇。
五 妥善处理去产能中劳动关系问题的政策建议
有效化解去产能中的劳动关系矛盾，通过完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制，构建和谐劳动关系，对于有效推进去产能任务的顺利完成，切实保护职工的合法权益，保持劳动关系的和谐稳定至关重要。妥善处理劳动关系需要完善协商协调机制，加强对处理劳动关系的指导，调整和完善有关法规，多方筹集资金切实解决劳动关系中的突出问题。
1.完善三方协商协调机制，加强对去产能企业劳动关系处理的统筹协调
化解过剩产能中妥善处理劳动关系矛盾的实践表明，在本地党委的领导下，政府、工会、企业三方共同参与，就去产能中职工就业安置、生活保障、社保关系接续等涉及职工切身利益的问题开展充分协商，充分发扬民主，是妥善解决劳动关系中的突出问题、保持劳动关系稳定的有效途径。因此，应切实完善政府、工会、企业三方共同参与的协商协调机制，建立健全协商协调制度，明确规定协商协调的共同目标、三方主体、基本原则、主要内容、相关程序等重要规则。通过协商协调化解矛盾、达成共识，实现构建和谐劳动关系的目标。与此同时，建立健全劳动关系处理的具体工作规则，指导和帮助企业妥善处理劳动关系问题。由各地化解过剩产能和淘汰落后产能工作协调小组统筹协调本地区企业职工安置工作，以人社部门为牵头单位，发改、经信、财政、国资、工会等部门共同负责，明确各部门在化解产能过剩职工安置和处理劳动关系工作中的责任，尤其在补偿资金来源、安置渠道扩展、劳动争议预警预防、劳动者知情权参与权的维护等方面的具体工作中，加强信息沟通，实现政策协调联动。
2.制定指导企业处理劳动关系的整体性和具体化方案措施
建议进一步明确劳动关系处理、社会保险关系接续等实施细则，制定职工转移劳动关系指导细则，明确规定程序和操作步骤，厘清原单位、接收单位和职工三方各自权利和责任，职工与原单位脱离。针对不同类型企业、不同诉求职工制定完善分类细化和具体性的政策措施和指导方案，做深做细劳动关系指导工作，指导企业制定职工安置方案和处理劳动关系。同时，做好相关政策和措施的衔接，把握政策措施的适度性和有效性，既保障职工合法合理权益，又防止造成新的市场改革障碍。
3.研究完善兼顾劳动力市场灵活性和安全性的劳动关系法律制度和调整机制
建议国家尽快研究完善劳动关系法律制度体系，在保障职工合法合理适度的安全稳定基础上，进一步释放劳动力市场的灵活性和流动性，激发市场活力，使市场机制在人力资源配置中充分发挥决定性作用。研究修改不符合实际情况或是在具体操作中设计不完善的法律政策条款，让劳动关系法律制度真正有效、可行。不断深化国有企业改革，特别是加大国企劳动用工制度改革，破除不符合市场竞争规律的用工管理制度，使国有企业在去产能过程中能够进行人力资源的有效优化，进一步减轻国企负担。规范政府对企业用工的执法、监督和指导，明确政府行为的边界，防止过度干预企业用人自主权和合法的市场行为，让去产能真正发挥供给侧结构性改革的作用。
4.进一步多渠道筹集资金用于去产能企业职工安置和劳动关系处理
建议中央、地方、行业企业等多方主体共同参与去产能企业扶持资金的筹集过程：中央政府通过加大财政倾斜力度、国有资本市场化运作、使用社会保障基金等方式加大资金投入；地方政府加强运用中央财政转移支付资金、完善各类财政性补贴措施等来帮助去产能企业开展职工安置和劳动关系处理；行业企业也可以建立应急储备基金用于职工劳动合同解除或终止的经济补偿以及各项安置工作，还可以用“良币补偿、劣币退出”的方式进行产能置换和资金补偿，由扩大产能、提高效益的企业对主动退让市场的企业进行补偿，用于后者的职工安置。
5.完善劳动关系预警预防和矛盾调处等机制和措施
对去产能中可能发生的劳动争议尤其是集体性劳动争议应有充分的预判，充分发挥劳动行政部门预警、预防、协调、调解劳动纠纷的作用。密切关注相关企业劳动关系状况的发展变化，监控劳动纠纷，预测可能出现的群体性劳动纠纷。一旦发生争议，劳动行政部门要积极斡旋调解，积极协调，协助争议双方当事人降低分歧程度，达成协议，避免和减少重大集体劳动争议事件，维护社会稳定。
6.加强政策落实并做好基本公共服务
一是督促指导化解过剩产能和淘汰落后产能企业关闭破产时按照国家有关规定对解除劳动合同的职工给予经济补偿，偿清拖欠职工的工资、医疗费，补足拖欠的各项社会保险费。二是严把职工安置方案审核关，对职工安置方案不完善、安置资金不到位、未通过职工代表大会讨论和审议的，指导企业依法依规进行修改完善。三是做好劳动关系接续服务，督促指导化解过剩产能企业认真做好职工的劳动关系处理，维护劳动者合法权益，为解除或终止合同职工及时办理失业登记，为再就业职工做好相关劳动关系建立和社会保险接续服务。
[1]数据来自《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）。
[2]数据来自工业和信息化部产业政策司开展化解产能过剩矛盾的工作成果《化解产能过剩途径和措施》，执笔人苗长兴系工业和信息化部产业政策司副司长，主要工作成员包括冯飞、舒朝晖、唐军、张志分、冯欣等。
[3]数据来自李克强在钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作座谈会上的讲话。
[4]数据来自新华网《文兼武：工业生产稳定增长质量效益明显提高》，转引自国家统计局网站，发布时间为2017年10月20日。
[5]包括2014年11月人社部、财政部等四部门联合发布的《关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》（人社部发〔2014〕76号），2016年4月人社部、国家发改委等七部门联合发布的《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》（人社部发〔2016〕32号），2016年6月人社部发布的《关于实施化解过剩产能企业职工特别职业培训计划的通知》（人社部发〔2016〕52号），2017年3月人社部、国家发改委等五部门联合发布的《关于做好2017年化解钢铁煤炭行业过剩产能中职工安置工作的通知》（人社部发〔2017〕24号）等。
[6]中国钢铁协会副秘书长戚向东认为，如果以上六项指标在相对较长时间同时存在，就说明产能已经出现严重过剩。
[7]《2016年中国钢铁行业现状分析》，中钢网、中商情报网，2016年8月11日。
[8]2017年3月5日李克强总理的《政府工作报告》。
[9]供给侧结构性改革五大重点任务：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，简称“三去一降一补”。
[10]即《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》（人社部发〔2016〕32号）和《关于做好2017年化解钢铁煤炭行业过剩产能中职工安置工作的通知》（人社部发〔2017〕24号）。
[11]国家出台的有关化解产能过剩的政策方针包括：2010年2月国务院《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号），2010年8月国务院《关于促进企业兼并重组的意见》（国发〔2010〕27号），2013年10月国务院《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号），2014年3月国务院《关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》（国发〔2014〕14号），2016年2月国务院《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号），2016年2月国务院《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）。
[12]《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号）。
[13]《关于促进企业兼并重组的意见》（国发〔2010〕27号）。
[14]《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）。
[15]《关于做好淘汰落后产能和兼并重组企业职工安置工作的意见》（人社部发〔2011〕50号）。
[16]《关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》（国发〔2014〕14号）。
[17]《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号）、《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）。
[18]《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号）、《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）。
[19]《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号）、《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）。
[20]《关于阶段性降低社会保险费率的通知》（人社部发〔2016〕36号）。
[21]《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号）、《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）。
[22]《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》（人社部发〔2016〕32号）。
[23]“三补一降”，即：由失业保险金给予符合条件的企业转岗培训补助、岗位补助、社会保险补助，鼓励企业积极安置职工，不裁员或少裁员；对单位缴费基数低于社会平均工资60%的，按实际工资核定单位和个人缴费基数，努力减轻企业负担。
[24]资料来源：国家统计局地区数据中的年度数据和分省份季度数据查询。
[25]资料来源：国家统计局地区数据中的分省份季度数据查询和财政部披露的2016年各省份财政收入情况。
[26]资料来源：各省（区、市）人力资源和社会保障厅（局）有关部门向调研组提供的受影响职工数据。
[27]《关于做好2017年化解钢铁煤炭行业过剩产能中职工安置工作的通知》（人社部发〔2017〕24号）。
[28]资料来源：中国工程院重大咨询项目“推动能源生产和消费革命战略研究”。
[29]“三供一业”，即：供水、供电、供暖，物业管理。
[30]《关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》（人社部发〔2014〕76号）。
[31]《工业企业结构调整专项奖补资金管理办法》（财建〔2016〕253号）。
[32]《关于做好2017年化解钢铁煤炭行业过剩产能中职工安置工作的通知》（人社部发〔2017〕24号）。
[33]《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号）。
[34]《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）。
[35]习近平总书记提出的民生工作总思路：坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期。