第四节 化解产能过剩中职工就业安置的现状

近年来，国民经济稳中有进、稳中向好。2017年经济社会发展主要目标任务全面完成并好于预期。全年城镇新增就业1351万人，失业率为多年来最低。尽管全国就业形势总体稳定，发展符合预期，全年就业主要指标全面完成，但就业总量矛盾与结构性矛盾并存还将长期存在，化解过剩产能重点地区职工分流对当地的就业承载能力提出严峻挑战，职工就业安置仍是就业工作中的重点难点问题之一，需要给予高度重视。

一 产能过剩下职工就业的现状

1.职工待岗现象增多

去产能重点地区在经济下行、市场疲软、融资困难、成本上升和政策调整等多重因素作用下，钢铁、煤炭等产能严重过剩行业企业经营困难、资产负债率高、效益不佳。在去产能过程中，许多企业不得不采取减产、停产的措施，以减少企业生产资金压力和亏损程度，这就意味着工作岗位的减少和富余人员的增加。出于生产可持续性的需要、解除劳动关系支付高额补偿的压力和维持社会的稳定的责任，企业往往较少采用大规模裁员措施，而更多采用转岗培训、安排辅助性工作和内部退养等方式对富余人员进行分流安置，直接导致员工待岗现象增多。以河北省某大型钢铁企业为例，转岗培训一般为期3个月，培训期间员工进行专职培训，公司发放基本生活费，培训结束后要对受训职工进行考核上岗。考核合格者进入新的岗位工作，不合格者继续进行培训或进入企业内部劳动力市场，在此期间职工没有工作岗位，只能领取一定金额的生活费。企业的辅助性工作岗位随着生产需求降低也在减少，为了保证职工能有工作，企业不得不采取“两个甚至三个人共享一个岗位”的办法，这就意味着每个职工的实际工作时间减少为原来的1/2或1/3，即一个月出勤半个月或十天。

2.工资收入受到影响

在原材料及能源价格走高、融资成本增加和固定资产折旧计提不变的前提下，企业想要扭转经营效益下滑的局面，降低单位生产成本是提高市场竞争力的有效方式，其中，降低人工成本是去产能企业采取的重要措施。2014～2016年，在调研的100余家大中型钢铁、煤炭等产能过剩企业中，80%以上的企业表示由于效益差和减产后人员富余，职工的工资收入普遍下降，直接受影响的一线操作人员的工资有所下降，管理人员和生产辅助性人员的降薪比例更高，高层管理人员降薪30%～40%，中层管理人员降薪20%～30%，普通非生产性岗位降薪10%～15%，一线生产性岗位降薪5%左右。待岗人员一般只能领取基本生活费，内退人员领取内退工资，不同企业的标准有所差异，多则达到当地最低工资标准，这给职工维持正常家庭生活开支造成困难。

3.职工权益受到不同程度影响

由于一些企业长期严重亏损，一些职工权益在不同程度上受到损害，主要表现在几个方面。一是解除劳动关系时，部分企业未能依法足额及时发放经济补偿金，特别是历史遗留问题较多、职工工龄较长的企业，由于经济补偿金额较大且企业资金紧张，难以依法足额及时支付经济补偿金，更多的是与职工代表协商解决，而职工迫于生活压力和避免法律程序，往往在支付金额、方式和时间上会做出一定让步。二是部分企业未能足额按时发放在岗职工的工资，工资拖欠问题时有发生，根据岗位性质和层级的不同，欠薪时间短则1～2个月，长则可达1～2年。以西南地区某钢铁企业为例，一线生产性岗位基本不发生欠薪，普通非生产性岗位欠薪1个月，基层管理人员欠薪2个月，中层管理人员欠薪1年，高层管理人员欠薪达2年。三是因为资金困难，部分企业存在不同程度欠缴社会保险费的问题，造成职工不能正常及时享受相关社保待遇。“五险”统一征缴的地区出现五项社保费均欠缴的情况，“五险”未绑定的地区则出现某一项或几项社保费欠缴的情况。例如，东北地区某煤炭企业，截至2017年底共拖欠“五险一金”合计132.1亿元，同比增加7.13%；其中拖欠社保费101.7亿元，同比增加11.15%；拖欠公积金30.4亿元，同比减少4.4%。

二 化解过剩产能过程中职工就业安置基本情况

1.受影响企业职工的再就业难度较大

去产能企业职工普遍存在“四偏一单一高”问题，即年龄偏大、文化程度偏低、学习能力偏差、跨区域就业意愿偏低、技能单一、就业安置期望高，就业安置难度较大。去产能企业职工的平均年龄在45岁左右，有的煤炭企业甚至接近50岁；去产能企业职工文化程度多为中学及以下水平，学习能力较差；长期从事某一项工种造成技能单一，难以满足新岗位的技能要求；多为本地户籍人员，家庭和社交圈均在本地，跨区域就业意愿较低。以东北某国有煤企为例，2016～2017年关闭退出四个煤矿，共安置职工近8000人，其中40岁以上74.5%、45岁以上49.9%、50岁以上20%，初中及以下学历占比73.7%。由于工作环境问题，很多一线职工深受职业病困扰，许多职工体弱多病、家庭负担较重，转岗转业、就业创业极为困难。不少国企职工对企业还有比较严重的心理依赖，对国有身份有较高预期，对分流安置的岗位有较强的攀比心态、积极主动意识较差。这一系列基本特征，都严重阻碍了去产能企业职工通过市场化方式实现再就业，加大了就业安置的难度。

2.地方政府积极解决职工就业安置问题

按照国务院及人社部、国家发改委等部门发布的有关政策文件^[13]，各地在去产能过程中对于妥善安置受影响职工普遍给予了高度重视，在其化解产能过剩实施方案中，对落实职工安置政策，切实做好职工安置工作做出了具体规定，并结合本地实际制定实施了促进受影响职工就业和安置的政策措施。归纳起来，各地的做法和经验主要体现在以下几个方面。

一是加强组织领导，完善职工安置工作机制。许多地区建立了由政府统一领导，人社部门牵头，发改、工信、财政、环保、国资、工会等部门联合参加的职工安置工作机制，研究分析去产能企业生产经营和职工安置现状及问题，制定有关政策措施，通报工作进展情况。人社部门的失业保险、就业促进、社会保障、劳动关系、劳动监察等主管机构密切配合，省市县三级联动，层层抓安置工作落实。比如，河北省从“三个机制”入手，即建立领导机制、完善推进机制、健全研判机制，加强组织领导，有序推进职工稳岗和再就业工作。

二是按照市场倒逼、企业主体，地方组织、中央支持，突出重点、依法依规的原则，制定和实施职工安置政策，从失业调控、援企稳岗、就业创业、社保补贴、权益维护等方面，构建起覆盖职工安置全过程的政策体系。许多地方政府出台具体政策，对于采取积极措施安置受影响职工的企业，由失业保险基金给予转岗培训补助、岗位补助和社保补助，支持企业妥善安置职工。河北省先行先试，早在2014年就出台了“三降一补”的援企稳岗政策，2015年又陆续出台了一系列政策文件，形成了以化解过剩产能涉及企业为重点，惠及所有参保企业的稳岗补贴政策体系。2015年河北省为298户企业发放稳岗补贴5.87亿元，惠及职工28.75万人；2016年为180户去产能企业发放稳岗补贴10.69亿元，惠及职工38.94万人；自实施援企稳岗政策以来，河北省共发放稳岗补贴18.4亿元，惠及职工186.8万人，从源头上防止出现大规模失业。

三是各地人社部门普遍对去产能受影响人员实施了促进就业创业、托底帮扶措施。对于分流安置人员举办专场招聘会；为失业人员免费提供就业指导、职业介绍、政策咨询服务，并纳入就业创业政策扶持体系；积极组织开展转岗转业技能培训；对有意愿且适合创业的去产能企业职工和失业人员提供创业培训、创业指导、咨询服务等；对去产能失业职工提供“一对一”就业援助；对确实无法通过生产就业的人员，通过开发公益性岗位兜底帮扶；开展劳动监察，督促去产能企业完善安置职工方案，依法变更劳动合同，依法支付经济补偿金，偿还拖欠的工资，补缴欠缴的社保费，切实做好转岗再就业人员社保关系接续、档案托管等工作。如黑龙江省政府及有关部门将资金重点支持鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河“四煤城”加快发展劳动密集型产业，以此为就业载体，尽可能吸纳龙煤集团富余人员。陕西省铜川、渭南、韩城等地人社部门，积极与省内外用工企业搭建供需平台，多次组织开展“送岗位、送政策、送信息、送服务”职工转岗就业专场招聘活动。

3.去产能企业发挥主体作用妥善安置职工

在当地党委政府及有关部门指导和政策支持下，化解过剩产能企业专门制定职工安置方案，经过充分听取职工意见、专家论证、风险评估、合法性审查等程序由职代会或职工大会民主决定，结合实际、想方设法，多形式、多渠道内部分流安置职工。具体安置渠道主要有：一是利用现有设备、技术和生产经营管理人员，通过多种经营、主辅分离等方式积极发展“非钢”“非煤”产业，转移安置职工；二是适应市场需求、调整产品结构，将去产能受影响的职工安置到本企业其他正常运行的生产和经营岗位上工作，增加适销对路产品的生产和销售；三是在集团公司内部跨地区安置富余职工，针对生产经营变化情况和企业转型升级、多种经营的需要，积极组织员工开展业务技能培训；四是清退临时性的劳务派遣工，腾出岗位用于安置去产能受影响的职工；五是对接近退休年龄、安排工作有困难的老职工实行内部退养，由企业发生活费并缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费，达到退休年龄时正式办理退休手续等。

三 化解过剩产能过程中职工就业安置取得的效果

根据国务院化解过剩产能的方案，预计到2020年将直接影响180万名职工就业，其中钢铁行业约50万人，煤炭行业约130万人。截至2016年底，已分流安置职工72.6万人。截至2017年底，已经分流安置职工110多万人。化解过剩产能职工就业安置工作取得了重要进展，这个成绩的取得是各级政府和有关企业共同努力的结果。

各地政府在化解过剩产能中通过开拓多种政策渠道，促进职工就业与安置，其积极效果主要体现在以下几个方面：一是将就业扶持政策惠及去产能企业的在职职工和失业人员，有利于其尽快找到新的工作岗位；二是鼓励企业吸纳就业和企业内部安置，实施失业保险按规定支持企业稳定岗位政策，积极发挥失业保险预防失业、促进就业的功能；三是对有意愿创业的去产能企业职工和失业人员，均可享受创业扶持政策，成功促进创业带动就业；四是实施内退和公益性岗位托底帮扶政策，使许多年龄大、体弱多病、就业困难的职工得到兜底帮助。

各地化解过剩产能企业在职工就业安置中，依据国家和地方有关政策，大胆尝试，敢于创新，积累了重要的经验，取得了较好的安置效果。比如河北开滦煤炭集团借助资金及政策，大力发展煤化工、现代物流、文化旅游等“非煤”产业，使其总收入占比由20%上升至80%，大大提高企业分流安置职工的能力。唐山钢铁集团早在2013年就根据市场情况，转变企业经营战略，进行人力资源优化，2014年6月底全面清理外用工，腾退岗位用于分流安置职工；同时加快非钢产业的发展，使其总收入占比在2014年就达到60%以上，较好实现职工的内部转岗安置。杭州钢铁集团明确“尽可能货币化、市场化走人，尽可能让职工有岗位”的指导思想，深入职工中进行调查，定量分析与测算，形成政策草案，提出集团内分流等12条安置渠道，并对政策草案进行科学认证、风险评估和合法性审查，保证了安置工作的顺利进行。陕煤化集团的安置工作主要采用“退养一批、辞退一批、分流一批、协议保留一批”的方式。武钢集团为分流职工开辟了十余条安置渠道，主要有企业内部转岗安置、自愿离岗待退休、鼓励离岗歇工另谋出路和协调解除劳动关系等四种措施，取得了积极效果。