第三节 化解过剩产能受影响职工面临的社会保障问题

当前，化解过剩产能过程中社会保障的主要问题包括：去产能企业社会保险欠费问题比较突出；政策制度有待完善，失业保险制度未能充分发挥积极作用；企业社会保险缴费负担依然较重；煤炭行业受影响职工老工伤问题比较突出；省际社会保险关系转移接续不畅，社保断保现象有所增加。

一 去产能企业社会保险欠费问题较为突出

1.养老保险欠缴问题最为突出，部分企业退休人员不能领取养老金

总体上，根据社保经办规程，单位拖欠社会保险费用会直接导致其企业职工无法享受社会保险待遇。以养老保险为例，拖欠养老保险费用的企业职工在达到退休年龄后无法办理退休手续，以至于无法享受养老金待遇，严重影响职工退休及其正常生活。通过近年跟踪发现，自2013年下半年以来，产能严重过剩行业面临全行业亏损或者微利等现实困境，许多企业出现了不同程度拖欠社会保险费的问题，其中一些国有大型企业的断保欠费问题尤为突出。产能过剩企业欠缴社会保险费也增加了地方社保基金的支出压力。调研发现，未实现“五险”统一征缴的地区容易出现某一项或几项社保费欠缴的情况。某些产能过剩企业由于经营困难，社会保险费不能按时缴纳，其中养老保险欠缴问题最为严重，导致企业退休人员不能领取养老金。

截至2017年2月，山西省煤炭企业整体拖欠社会保险费用总额已达134亿元，其中拖欠费用最高的企业拖欠额达39.7亿元。截至2015年6月，吉林省某钢铁企业已有一年无力支付职工养老保险缴费，共欠缴五险一金费用总计近5亿元（其中养老保险费2.9亿元）。由于社会保险费欠缴，2015年有573人达到法定退休年龄却无法按时办理退休手续，不能领取养老金，25名解除人员无法及时办理减员手续。2016年，黑龙江省煤炭行业多家大型企业已累计欠缴社会保险费达上百亿元。2014年4月至2017年12月，云南某钢铁集团共欠缴养老、医疗、工伤、失业和生育五项社会保险费15000万元（其中养老保险费10100万元、医疗保险费4040万元、工伤保险费280万元、失业保险费410万元、生育保险费170万元），造成了在职职工无法就医、到达退休年龄职工退休难、解除合同职工因无法转接社保关系再就业难等问题，职工意见较大，反映较为强烈。截至2017年5月，某国有大型煤炭集团共欠缴养老保险费用6.44亿元、医疗保险费用1.22亿元、工伤保险费用4547万元、生育保险费用841万元，合计欠缴8.27亿元，申请社保缓缴期为2016年7月至2017年6月，缓缴到期后需缴纳3.5亿元。

从2016年9月开始，钢铁、煤炭等产品价格上涨，部分产能过剩企业扭亏为盈，部分企业欠缴社会保险费的问题在一定程度上得到解决。以河北省某去产能企业为例，通过申报特定企业援企稳岗政策享受稳岗补贴5.19亿元，补缴所欠全部社会保险费5.74亿元；河北某钢铁公司享受稳岗补贴0.57亿元，补缴了拖欠多年的失业保险费1.9亿元，解决了企业长期欠缴问题。此外，山西的情况也比较相似。

2.民营企业员工未参加社会保险现象比较普遍且欠费较多

调研发现，民营企业员工未参加社会保险现象比较普遍。煤炭行业关闭、停产的企业许多属于民营企业，这些企业大多没有为员工缴纳社会保险，导致职工无法享受社会保险待遇或者无法享受政府失业保险“稳岗补贴”等政策优惠。

同时，据调研，民营企业选择性参保问题较突出，他们更愿意为员工缴纳工伤保险，而其他社会保险项目则通过“与员工协商”的方式不缴或少缴。由于未参加失业保险，他们无法享受国家通过失业保险基金发放稳岗补贴等政策优惠。以云南省为例，该省也存在失业保险基金闲置的问题，失业保险职工参保率较低，失业职工缺少基本生活保障。2016年，全省参加失业保险人数251.16万人，仅占城镇就业人数的18.38%，很大部分煤炭行业失业职工因为没有参加失业保险而享受不到失业保险待遇，致使生活雪上加霜。

二 政策制度有待完善，失业保险制度未能充分发挥积极作用

1.部分企业受影响职工未能获得失业保险基金支持

自2014年以来，随着失业保险援企稳岗政策的实施，一些去产能企业在失业保险基金支持下稳定了岗位，赢得了成功转型的时间，但是，还有相当数量的企业因为没有参加失业保险，也无力重新登记缴费并补足社会保险费用，或因经营困难欠费情况严重，无力补缴，而无法享受到失业保险援企稳岗的支持。由于现行的《失业保险条例》及有关政策对享受失业保险基金补助设定的门槛较高，许多企业连续亏损，无力缴纳失业保险费，因而不能满足“上年正常缴纳失业保险费”的享受援企稳岗条件，无法得到失业保险基金的支持。比如，内蒙古自治区2015年共为511家困难企业发放稳岗补贴2.7亿元，其中仅有1家属于化解过剩产能企业。可见，由于未能满足享受援企稳岗政策的条件，一部分去产能企业及其受影响职工无法获得失业保险基金的支持。

2.失业保险基金使用效率低，统筹层次低、调剂困难

一方面，失业保险基金收支失衡、连年结余且结余的量很大（如图2-1、图2-2所示）。2015年失业保险基金累积结余5083亿元，比上年增加14.2%。2016年底累积结余继续增至5235亿元。若按2015年当期支出规模，可持续支付6.9年。按照各地2015年的支出水平，化解钢铁、煤炭产能任务最重的河北省和山西省分别可持续支付6.1年和10.9年。另一方面，失业保险基金统筹一般以市为统筹单位，层次较低，即使省内调剂使用也较困难。失业保险实行市级统筹，互助共济能力较弱。去产能行业和地区分布具有集中性，从而导致一些去产能重点地市失业保险基金就业压力大，征缴收入增长受阻、支出需求增加，用于援企稳岗和支持失业人员再就业的作用受到制约。

图2-1 历年失业保险收支情况

图2-2 历年失业保险累积结余情况

3.失业保险制度基本作用和功能尚无法得到充分发挥

一方面，失业保险促进就业的作用发挥不足，很多受影响企业普遍反映，在化解产能过剩的过程中，失业保险本应发挥好促进劳动者就业的基本功能，但是很多受影响职工尤其是下岗人员职业技能偏低，再就业难度较大。另一方面，失业保险还应具有预防失业的功能，然而无论是现行的《失业保险条例》，还是失业保险在实际运行层面，都没有较好地实现失业保险制度预防失业这一基本功能。

三 企业社会保险缴费负担依然较重

1.降低费率政策实施后企业社保缴费负担依然较重

2016年4月，人社部、财政部发布《关于阶段性降低社会保险费率的通知》（人社部发〔2016〕36号），这是继2015年《关于调整失业保险费率有关问题的通知》（人社部发〔2015〕24号）、《关于适当降低生育保险费率的通知》（人社部发〔2015〕70号）、《关于调整工伤保险费率政策的通知》（人社部发〔2015〕71号）之后又一次对于降低社会保险费率做出的政策调整。“五险”的总费率由41%降至37.25%，其中，企业负担为26.75%，个人负担为10.5%。据调研，企业普遍反映社会保险缴费负担依然较重。以重庆市为例，虽然从2016年5月开始重庆市两年内阶段性降低了城镇企业职工基本养老保险单位缴费比例1个百分点，但是降低1个百分点缴费比例后企业负担仍然沉重。

2.阶段性降低费率幅度和时限无法全面缓解企业负担

一些去产能企业人力资源部门负责人反映，降费率本身是好事，但是实际运行与原有期望差距较大，他们希望国家进一步加大减负降费的力度。以湖北省为例，目前的阶段性降低费率政策是，自2016年5月1日起两年内阶段性降低企业职工养老保险、失业保险费率，即将企业职工基本养老保险单位缴费比例由20%降至19%，将失业保险总费率由2%降至1%（其中，单位费率由1.5%降至0.7%，个人费率由0.5%降至0.3%）。调研发现，很多企业对阶段性降低费率的期限表示不解，这次降低费率的期限暂按两年执行，他们更希望长期执行降低费率的政策，以切实减轻企业负担。

3.部分地区不符合国家有关阶段性降低费率政策的条件

据有关测算，河北省2016年末企业职工基本养老保险基金累计结存额支付离退休人员养老金的能力不足7个月，不符合人社部、财政部《关于阶段性降低社会保险费率的通知》（人社部发〔2016〕36号）规定的阶段性降低基本养老保险费率的条件。可见，诸如河北省这样受去产能影响严重的地区经济可持续发展受到挑战，降低费率的迫切需求与当地经济承受能力产生矛盾。

四 煤炭行业受影响职工老工伤、退休问题比较突出

1.煤炭行业一级至四级工伤人员安置困难

《工伤保险条例》明确规定，工伤职工鉴定为一级至四级的，保留劳动关系，退出劳动岗位，由工伤保险基金按本人工资75%～90%按月发放伤残津贴，用人单位和本人以伤残津贴为基数缴纳医疗保险费，直至退休。据调研，由于行业特点，煤炭行业存在大量的工伤人员，特别是一级至四级工伤人员普遍存在，在去产能过程中不容忽视。以云南省为例，云南省曲靖市某煤炭企业近年化解过剩产能过程中累计退出一级至四级工伤人员37人。很多其他调研地区去产能企业也反映，一级至四级工伤人员安置比较困难。

2.部分地区一次性工伤补贴尚未落实

以广西壮族自治区某企业为例，由于工伤人员比较多，停产前未能及时安排申报做劳动能力鉴定的有91人，直至2016年12月还有少数人（约40人）未完成最后核定，影响了一次性工伤补贴的最终核定工作。据调研，化解过剩产能过程中一次性工伤补贴尚未落实的现象在其他地区也普遍存在，不仅影响到去产能人员安置的进程，而且将会影响到工伤人员的切实利益。此外，部分省份工伤保险基金收不抵支。调研发现，某西部省份工伤保险基金近年收不抵支，2015年结余4亿元，仅够支付2.7个月，远远低于全国的平均水平；而煤炭等行业的老工伤（主要是尘肺病等）纳入工伤保险基金的支付范围，支付压力将持续加大。据调研，我国部分地区工伤保险基金已经出现收不抵支，这将严重影响到工伤保险制度的可持续运行，甚至可能损害到去产能受影响工伤人员的权益。

3.煤炭行业提前退休政策改革相对滞后

根据调查，其他行业普通职工平均每天工作时间为8小时，平均每月工作22天，则每月工作176小时，每年工作2112小时；而煤炭行业普通职工平均每天工作10小时，平均每月工作26天，则每月工作260小时，每年工作3120小时。煤炭行业职工一年内平均工作时长是其他行业职工平均工作时长的1.48倍，因此，从某种程度上来看，在煤矿工作满10年的职工，相当于其他行业职工工作约15年，按此劳动强度，很多煤炭行业部门及员工认为，应当提前5年退休。随着近年我国退休制度改革的不断深化，煤炭行业提前退休政策有待研究。此外，目前我国特殊工种提前退休政策只适用于国企职工，一旦失去国企职工身份将不再享受。调研中企业普遍反映，国企职工为保留其特殊工种提前退休的待遇，不愿向非公企业流动，在一定程度上影响了富余职工分流的进程。

五 省际社会保险关系转移接续不畅，社保断保现象有所增加

1.社保关系在省际转移接续时不够顺畅

据调研，社保关系转移接续在省域内比较顺畅。但对于需要跨省份转移的，目前虽有关于城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险等转移接续的有关办法和规定，但是实际操作中经常出现转移接续不畅的问题，尤其是各省份经办机构之间尚未实现信息的互联互通，造成社保关系跨省份转移不畅，使得去产能受影响职工社会保险的断保现象有所增加。

2.社会保险移交地方社保经办部门管理时面临障碍

社会保险在原国有企业统筹部门与地方社保经办部门之间的转移不畅。目前，一些国有企业拖欠职工工资和“五险一金”数额较大，社会保险移交地方社保经办部门管理时面临诸多不畅。如东北某大型煤炭企业集团的医疗、生育、工伤三项社会保险险种是由企业内部统筹的，并未纳入社会统筹，在去产能职工分流时，有的社保关系无法转移接续到地方，有的职工不能正常退休，无法享受相应的社会保险待遇。以云南省曲靖市某煤炭企业为例，该企业有154位退休人员因移交费用、医疗保险费未交清，未能移交地方管理。如果移交不畅，将会影响到医疗救治报销，可能造成更大隐患和矛盾。再以中部地区某省为例，按该省有关企业医疗生育保险属地管理文件规定，集团公司医疗生育保险需移交到多个地市管理，各地市缴费费率、待遇标准、门诊重症慢性病病种等均有很大差异，严重影响集团公司内部职工流动。

据调研，部分煤炭企业的职工医疗保险还处于封闭运行状态，移交地方难度较大。由于历史原因，我国目前仍有一些老国有煤炭企业的医疗保险还处于企业内部统筹状态，未纳入当地社会统筹，主要集中在东北、西北地区。随着近年来煤炭行业经济效益持续下滑，煤炭企业亏损严重，特别是资源逐渐枯竭、技术相对落后、冗员比较严重的老国有煤矿，已经无力负担医疗保险封闭运行的成本，无法保证职工正常享受基本的医疗待遇，造成职工严重不满，因此，迫切需要将企业职工医保纳入当地社会统筹。