第一章 清代州县治理与晚清改制之议

州县是地方行政的最小单元，包括隶于府的普通州（也称散州）、普通厅（散厅），隶于府及直隶州的县。瞿同祖先生依据1899年编纂的《清会典》统计，全国有散州145个，散厅75个，县1303个。州县各设知县、知州（散州）、同知（散厅）等正印官负责治理各自辖区，另有州同、州判、县丞、主簿、吏目、典史、巡检等佐杂。^[1]但州同、州判、县丞、主簿并不普设。一方面，州县的行政事务繁多；另一方面，州县的行政机构极为精简，这样，就必然会出现一个以州县官为中心的正式的与非正式的制度体系，以维系行政运作，并达到对地方社会治理的目的。“任太繁、法太密”、胥吏之害、“治官之官多”、“治事之官少”是州县运作中的几大问题，也成为近代以来州县制度改革的目标。关于州县制度及其运作，瞿同祖《清代地方政府》（法律出版社2003年）和魏光奇《有法与无法——清代的州县制度及其运作》（商务印书馆2010年）中均有具体而深入的论述，本章只是在他们研究的基础上，从州县治理的角度，就有关问题进行概括和补充。