序

本系列丛书是国家水污染控制科技重大专项课题“国家和流域水环境保护法律制度创新及其示范研究”的研究成果，该课题立项于2013年。当时，流域水污染事件频发，不仅对公众生活和健康造成严重影响，还容易引发上下游之间矛盾，由此产生的流域跨界纠纷日益增多。可以说，跨界水污染事件对公共利益造成损害的问题已经十分突出，并成为引发流域范围内社会矛盾的一个主要因素。流域水污染的严峻形势折射出当前流域水环境保护管理体系及制度存在一定缺陷。流域水环境保护法律制度作为流域水环境保护战略与政策实现具体化、制度化、规范化的必要手段，亟须在立法上取得突破。因此，重点开展对流域水环境综合管理体制的法律保障机制研究，对于水环境保护法律制度的完善、水环境保护管理体制的有效实施具有重要意义。

由环境保护部环境与经济政策研究中心牵头，与环境保护部环境规划院、北京科技大学、中国政法大学和中科院南京地理与湖泊研究所共同成立了“国家和流域水环境保护法律制度创新及其示范研究”课题组，以提高流域水环境管理效能和改善水质为目标，以管理制度创新为主要方向，以统筹考虑水量、水质和水生态保护，维护流域生态系统完整性，协调流域整体利益，保障环境权益为核心指导思想，对流域水环境保护工作中的若干热点、重点、难点问题，如流域水环境管理综合立法、联合执法和综合执法、污染损害鉴定与赔偿、环境公益诉讼、跨区水污染纠纷调处等分别设置研究任务，借鉴国内外相关流域立法经验，力争提出具有一定推广意义的国家流域水环境保护法律对策，为修改水污染防治法等提出建议。

在具体研究过程中，课题组针对当前重点流域水环境保护法律制度存在的评估缺少统一指标和方法体系、环境公益诉讼制度缺乏、诉讼主体和诉讼范围局限、生态环境损害赔偿配套制度缺失、水污染损害赔偿维权困难、跨界纠纷行政调处机制低效等立法、执法、司法层面的突出问题，努力从以下几个方面寻求突破：

首先，重点关注研究内容的广度和深度。围绕我国流域水环境保护综合执法与联合执法政策、公益诉讼制度、损害赔偿制度和纠纷调处机制几个流域水环境保护重要政策进行集成研究，同时提出推动我国涉水综合执法与联合执法、环境公益诉讼、损害赔偿和纠纷调处的立法建议。

其次，坚持研究结论具体明确。在客观呈现我国流域水环境保护法律制度的运行现状和困境方面，明确提出研究结论，例如，流域水环境保护法律制度评估总体框架缺失；政府流域化管理理念尚未完全树立；流域水环境保护联合执法主次责任不清、程序不明、制度化程度欠缺；现有流域跨界纠纷调处机制局限于行政体系内部，缺乏司法调处机制，存在结构性缺陷等。

再次，在研究方法上积极探索技术创新。一是以建立流域水环境保护法律制度综合评估指标和方法体系框架为侧重点，针对我国当前法律评估存在的总体框架缺乏、评估过程不规范、评估指标不具体等问题，提出从评估的准备、实施、回应全过程出发，囊括立法目的、管控理念、管理体制、基本制度、司法协调衔接和法律责任六大方面内容开展评估。二是基于已发布的《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》，提出水污染事件环境损害赔偿鉴定技术指南（讨论稿）。作为针对突发水污染事件在应急处置和事后恢复过程中如何量化人身、财产与生态环境损害的技术文件，该指南将评估范围从生态环境进一步扩展至水污染导致的人身、财产与生态环境损害，并针对单一具体要素的损害进行了细化。

自“国家和流域水环境保护法律制度创新及其示范研究”课题启动以来，历时三年，在水专项这个强大科技平台的支持下，经多位科研人员不懈努力，在流域水环境保护法律制度评估、流域水环境保护综合执法与联合执法政策、公益诉讼制度、污染损害赔偿制度和跨界纠纷调处机制五个领域进行攻坚克难、多方探索，顺利完成了研究任务，也取得了一定研究成果。真诚地感谢所有在课题进行中给予帮助的管理机构、专家学者、地方政府等各方人士，并希望本套丛书的出版，能够与各界同仁分享成果，为推动我国流域水环境保护的立法和流域管理事业发展贡献绵薄之力。

夏光

环境保护部环境与经济政策研究中心主任