第一节
改革开放40年上海城市社区的发展与关键问题

改革开放40年来，上海的城市社区治理取得了显著成效。受独特的区位优势以及政治、经济地位等因素的影响，上海在全国城市社区发展过程中总是充当先行先试的“先遣兵”角色。上海在20世纪90年代试行并确定了“两级政府、三级管理”的城市管理体制。在这一体制框架下，发展出社区建设的上海模式，成为全国各地学习的样本。此后，在国家战略和中央政策要求的整体推进下，上海结合自身特色不断地进行社区治理的体制机制创新。在国家层面，上海的一些既有经验得到中央政府及其相关管理部门的重视和认可，上升为国家政策，在全国推广。同样，其他地方的先进经验也成为上海社区治理体制机制创新的资源。这样的一个过程使得改革开放40年来上海的城市社会始终保持韧性与活力。这一循环往复的过程，并非西方国家的“国家—社会”理论所能涵盖，也非传统双轨制可以完全解释。因此，我们需要回到上海城市社区治理的纵向历史进程中去找寻答案。一方面梳理上海城市社区治理40年的发展经验，对上海各地区在社区治理发展过程中的创新经验进行比较，总结其特色，并加以提炼；另一方面，与全国整体性发展过程进行比较，以更加清晰地发现上海城市社区治理运行的内在逻辑与创新机制，突出上海的地域特性。

一、改革开放上海城市社区治理的发展过程与成效

上海40年的社区治理过程复杂，很难简单概括。对于上海社区治理阶段的划分，因划分标准的不同，学界也有不同意见。有学者将上海社区建设区分为三个阶段，即20世纪80年代到90年代初的起步阶段，20世纪90年代初到90年代中期的拓展阶段，1996年上海首次城区工作会议后的深化阶段。目前，一般认为城市社区在中国的发展经历了从社区服务到社区建设，再从社区建设到社区治理的发展过程。如徐道稳从社区管理体制改革的内容视角将社区的演进划分为三个阶段，即社区服务、社区建设和社区工作站的设立。刘继同从城市社区发展与社区结构变迁的视角将社区演进划分为六个阶段，即普及社区概念、改革传统社区体制、建设新型社区体制、完善新型社区组织、发展社区服务体系，以及真正以人为本，全面发展社区居民能力、潜能和实现社会发展现代化阶段。袁方成等从政府与社会的行动过程视角将社区建设划分为“行政化阶段”与“行政化与社会化结合”两个阶段。张必春等从居民主体性视角将1949年后的社区建设划分为三个阶段，即政府包办阶段（1954—1990年）、给予式服务阶段（1991—2012年）和增能式服务阶段（2013年至今）。宋道雷则将中国的社区治理分为四个阶段：第一，基础设施建设配备阶段，称为动“物”的阶段；第二，社区居民参与社区治理阶段，称为动“人”的阶段；第三，调动资源参与社区治理阶段，称为动“资源”阶段；第四，社会组织参与社区治理阶段，称为动“专业”阶段。他以上海为例，认为城市化的迅速推进使社区中的许多问题已经不是仅仅依靠政府、居委会、居民等主体就可以解决的，因为这些主体只能提供一般化的公共物品，不能做到社区治理“精准化”。社区遇到越来越多的专业化治理难题，需要专业化的社会组织介入，从而推动中国的社区治理朝着专业化方向迈进。而以社区治理的主体标准划分，以上四个阶段可以分为两个大的阶段，即政府主导的社区治理阶段和政府、社会、居民甚至市场等多元主体互动的社区治理阶段。总的来说，中国的社区治理是从社区服务起步，经过社区建设走向社区治理。

就上海而言，其社区建设与发展既有与全国其他地方的共同点，又有其独特性。本书的研究聚焦于上海，且聚焦于改革开放后的上海，落脚于改革开放之后的上海社区治理进程。上海的社区治理形成了自身独具特色的模式。上海模式的构成要素包括“两级政府、三级管理”、党建引领、以街道为社区单位等，表现出强行政性、高资源依赖性等特征。对于城市管理来说，这一模式具有较高的效率，有力地保障了上海经济社会的发展。与同时期其他地方的社区建设模式相比，上海模式在时空上更具有内生性、连续性和整体性。

第一，上海模式是为了适应改革后的城市管理需要进行的系统性构建，从改革初期的街居经济起步，逐步发展形成了“两级政府、三级管理”的城市管理模式。具体而言，1995年上海正式提出“两级政府、三级管理”的行政构架，街道由最初在单位行政体制中的辅助性角色转变为对地区范围内的公共事务实施全面管理的角色。这一模式的核心是以街道为范围构建基层社区体制，既成为上海城市管理中的一个基础单元，也以街居组织体系为核心构建了以社区为中心的发展体制。

第二，围绕着居委会等社区组织，形成了相对完备的社区管理和服务体系。1995年，上海市在确立“两级政府、三级管理”体制时，首次把居委会主要岗位列为事业编制，这反映出行政因素向基层生活的渗透。随着社会事务不断由单位转移到居住区，居委会在社会事务管理上的重要性不断上升，在2000年前后形成了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市行政构架。这一体系既是管理性的，也是服务性的。其体系建设包括两个方面：①物资输入，即为居委会配备工作用房，为居民开展活动配备物理空间，以及为居民服务供给提供公共场所等，后发展到社区服务中心、社区文化中心、社区卫生中心等配套建设。②组织建设，即通过持续增加投入，加强居委会的组织和人员建设。一方面，建立一支能动性强的组织队伍，通过优化人员配置，提高居委会队伍的专业化、年轻化水平。另一方面，不断地激励居民参与社区事务，将社区中的能人调动起来，使其成为社区治理的骨干力量。上海的楼组长体系从早期的核心志愿者团队发展到后来的楼宇自治，与居委会一起成为社区基层治理体系的重要组成部分。

第三，以“两级政府、三级管理”为轴心，不断地进行适应性的扩展，这些扩展既有纵向的也有横向的。在纵向上，从三级管理扩展到四级网络管理；在横向上，注重政府体制内部的协调。在此过程中，围绕着社区治理，初步形成了“党委领导、政府主导、社会参与、法治保障”的共治共享治理格局。随着改革的深入和经济总量的提高，上海在前期社区治理的基础上，进入社会多方参与的阶段。一方面，城市化的迅速推进，使社区中的许多问题无法仅仅依靠“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体系来解决，需要社会多方的合作；另一方面，社会分化产生了新兴的社会团体，形成了专业化的社会组织，随着政府职能的转移，政府购买服务体制的完善，越来越多的社会组织介入社区治理之中，在党的统一领导下，初步形成了以党建引领为核心，政府主导下的多方参与的社区治理格局。这一发展既是改革开放的产物，也为改革开放提供了保驾护航的作用。

第四，2014年，上海根据“一号文件”形成了社区治理创新体制，对上海模式进行了框架性调整。其核心在于取消了街道的经济职能，从基层社区管理体制走向社区治理体制。这一职能上的变化，以强化街道的公共服务性为中心，有利于民生服务体系的完善，并为社会学意义上的多元参与拓展了空间，但也可能改变街道在社区治理体制中的主体性角色，使以街道为辖区的社区体制的发展受到影响。这一具有质的意义的改变，仍然是在上海市范围内对以街道为范围的社区体制的全面改革与调整，并配以资源、人事等方面的改革，体现了上海模式整体性与系统性的特征。因此，本书认为，社区治理过程中的上海模式是以社区体制的构建与改革为中轴展开的。

二、研究的关键问题

上海的城市社区治理自改革开放以来，取得了显著的成就。作为改革开放的前沿城市和社区治理的领先地区，上海的社区治理一直是学界的研究热点，形成了大量的研究成果，获得了各方肯定，但其强政府色彩也一直受到批评。理论上对强政府色彩的上海模式也有很多解释，国家—社会理论、精英主义理论、多元主义理论、社会资本、政策关系网络等构成了解释上海社区治理发展的理论簇。本书在参考这些研究的基础上，将上海社区治理纳入改革开放的宏观背景下，通过对改革开放后上海社区治理的梳理与总结，试图回答以下问题：①上海社区治理的总体过程是怎样的？即梳理、总结上海社区治理的实践过程。②上海社区治理的特征是什么？即将社区治理放在改革开放40年发展进程中，通过纵向与横向比较，总结上海社区治理的特征。③上海社区治理特征出现的原因是什么？即回答上海为什么会有这样的特征，其关键性因素是什么。

为了达到以上目的，我们需要进一步解决以下问题：①在上海城市社区治理变迁的过程中，哪些是政府主导的产物？不同层级的政府分别实施了哪些政策与举措？②上海社区治理中的社会影响因素有哪些？社会、经济因素对上海社区治理体制的形成有何影响？③就上海来说，哪些城市社区治理创新实践是源自内部创新？哪些是来自国家政策的引导？哪些是借鉴其他地区的经验？上海的社区治理措施有哪些上升为国家政策？有哪些推广到其他地方？

为回答以上问题，本书首先从史实出发，基于文献进行史实的梳理，进而展开比较研究。本书首先抓取上海社区治理过程中的重大事件和其具体治理过程。其次，在事件分析的基础上进行特征的总结与机制分析。再次，深入到上海各区、各街道，进行不同地区之间的比较，一方面为上海社区治理史提供具体的案例；另一方面，进行区街治理的比较，通过解释性的实证研究，挖掘上海城市社区生长发育的机制及其总体逻辑。最后，提炼上海城市社区治理的特殊性。改革开放之后，上海的社区治理在每一个阶段都有其特色，具有领先性、实验性特征。上海的社区治理一直受到全国的关注，其治理经验有的通过上升为国家政策辐射全国；有的则通过不同地方的主动学习，影响其他城市与地区；有的则仍然成为上海自身特色。如上海的社区主要界定在街道层面，这一点之所以成为上海模式的特点，是因为上海模式是建立在社区体制基础之上的。这一以街道为范围，以街居为核心组织的社区体制不仅具有强行政性，而且具有实体化倾向，成为上海模式的最主要特点。而这一体制是如何形成的？其运作的条件是什么？上海的哪些经验被推广到外地？哪些持续在上海本地发挥作用？这些都是非常有意义的问题，从中可以发掘国家与地方间的互动机制，以及不同地方治理环境的差异。