1.2 竞争中立的源起
1.2.1 经济危机与政策转向
“我们今天在美国已经比以往任何国家都更接近战胜贫困的最后胜利。救济院正从我们中间消失。我们还没有达到目标，但是，只要有机会与过去八年的政策一起前进，我们将很快在上帝的帮助下见到贫困从这个国家被消除的那一天。”
这是1928年夏天总统选举过程中，候选人赫伯特·胡佛发表的一段热情洋溢的演说。这种充满着对美国经济的乐观主义当时弥漫着整个美国社会，很少有人注意到美国经济事实上正在一步步进入崩溃的边缘。从1929年至1933年，美国经济陷入全面困境，社会一片萧条。企业纷纷倒闭，失业率不断上升，成千上万的人找不到工作。“面包条、破旧的衣服，在中央公园里破旧肮脏的硬板小屋里的穷困生活，路上遍地都是流浪汉——这就是我们历史上那个时期的景象”（乔纳森·休斯、路易斯·P.凯恩，2011）。
这场经济危机历史上称为“大萧条”，它使美国经济急转直下至历史上最为惨重的萧条时期。从1929年至1933年，美国国内生产总值从1036.6亿美元直接跌至560.4亿美元（如表1.1所示），下降幅度达到了45.56%。投资支出从160.5亿美元下降至10.7亿美元，只达到原来10%的水平，出口和进口等也都出现了急剧下降，到1933年，进出口总额都不及1929年的一半。
表1.1 1929—1940年美国经济统计数据 单位：10亿美元
资料来源：U.S.Bureau of Economic Analysis, http：//www.bea.gov。
个人收入和个人消费同样也出现了大幅度下滑。1929年，个人收入为853亿美元，1933年下滑至472亿美元，下降了44.67%，个人消费支出也从774亿美元下降至459亿美元，下降了40.7%。更可怕的是失业人数。1929年，失业人口占劳动力的3.2%，但到1933年，这一数字达到了24.9%（如图1.1所示）。失业人数从150万上升至1150万，平民劳动力的1/4失业或要通过紧急情况获得由联邦政府于1933年创造的“因人设事的闲差”（加里·M.沃尔顿、休·罗考夫，2011）。J.布卢姆等人在《美国的进程》中描述到：“成千上万个中产阶级家庭，其收入急剧减少，有时简直毫无收入，接着是失掉了存款，失掉了保险金，然后因为无力清偿抵押债务，而失去了自己的住宅。20年代兴高采烈的情绪一变而为今日忧郁和恐惧。劳苦大众及其家属的日子更是难熬。失业了，到处找工作也是枉然，鞋子已经磨破，衣服越穿越褴褛，家具和小摆设典当殆尽，饭桌上看不到肉的影子，后来简直连适当的营养也保证不了，没钱付房租，没有欢乐，没有希望，最后是走投无路，只好排队去领救济食品。这种情景遍及各个城市，到处只见男人愁眉不展，妇女泪痕满面，儿童啼饥号寒。”……“用空包装箱搭起的棚屋区如雨后春笋般出现在美国各个城市四周，比比皆是，无家可归的人们蜷伏其中，沦于行乞的苦境”（布卢姆等，1995）。
图1.1 1929—1940年GDP增长率、失业率和通货膨胀率
资料来源：U.S.Bureau of Economic Analysis, http：//www.bea.gov。
以1929年10月24日星期四美国纽约股市大暴跌为导火索的这场经济大危机很快从美国蔓延至整个欧洲和除苏联以外的全世界。整个资本主义世界工业生产平均下降了40%，倒退了30年。以几个主要资本主义国家为例，从1929年危机前最高点到1932年危机最低点，美国工业生产下降了55.6%，退回至1905—1906年的生产水平；德国下降了40.6%，退回至30年前的生产水平；法国下降了36.2%，倒退约为20年；日本下降了32.9%（危机最低点是1931年）；英国相对好一点，但也下降了23.8%。尤其是各国的重工业部门，受经济危机打击严重，煤、铁、钢、机床制造、汽车制造、造船等生产都直线下降（方连庆，1988）（如表1.2所示）。
表1.2 世界主要资本主义国家重工业生产下降比重
同时，大批企业破产，工人纷纷失业。在这次危机中，德国约有6万家企业倒闭，工业企业被利用的产能只有当时的三分之一，这导致大批工人失业。1929年9月经济危机前夕，失业人数为132万，到1930年9月，上升至300万，1931年9月为125万，1932年9月达到510万，1933年则超过600万（萧汉森，1989）。而英国在整个20世纪20年代，失业率在8%—10%的水平，而到1931年，失业者比例占投保工人总数的22.2%，失业人口近300万（唐杰，2012）。法国也大约有300万的人口失业。
这场席卷各国的大萧条不仅使各国经济陷入混乱，也使人们对原来放任的自由经济政策进一步反思。亚当·斯密认为人是经济人，人的行为源于经济动机，人都要追求最大的经济利益，但这种自私自利的特性对整个社会福利却是有益的。他在《国富论》中提到：
“每个人把他的资本投入国内用来维持国内产业，并想方设法让它的生产物的价值达到最高程度，本来就和每个人竭尽所能使社会的收入最大化是异曲同工的。的确，他们通常没有促进社会利益的想法，也不知道自己曾经怎样促进了社会利益。他们愿意投资维持国内产业而不投资国外产业，只是从自身的安全出发；他们积极指导产业的发展使其生产物的价值能达到最大程度，也只是考虑到了自身利益。和其他时候的情况一样，他们是受着一只看不见手的指导，无意间竭力达到了一个他们从来没有考虑过的目标。他们不考虑这处目标，未必对社会有害。他们径自追求利益，往往能更有效地促进社会利益的实现。他们如果真的总想着如何促进社会利益，结果往往达不到这样有效的程度。据我所知，那些打着为了公众幸福的旗号而经营贸易的人，并没有真正做出过多少好事。事实上，这种故做姿态的商人也并不多，我们也没有必要多费唇舌来劝阻他们”（亚当·斯密，2015）。
亚当·斯密坚信“一只看不见的手”的指导作用，坚持经济的自由主义，认为不需要政府对经济做出任何干预。“如果政治家非要指导商人进行投资，那不过是多此一举，而且是在僭取一种他既不能放心地委托给任何人，也不能放心地委托给议会或者元老院的权力。把这种权力交给一个迂腐、大言不惭、越权、自认为适合这样的人，是最危险的”（亚当·斯密，2015）。虽然自私的个人之间仍可能存在利益的冲突，但亚当·斯密拒绝霍布斯的强有力政府的概念，坚持“自然自由”的制度。在不违反法律的前提下，国家应该完全解除“监督私人产业、指导私人产业、使之最适合于社会利益的义务”，并集中于三个义务：“第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使其不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法机关。第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施（其建设与维持绝不是为了任何个人或任何少数人的利益）”（亚当·斯密，2014：553）。
这种思想为后来的新古典主义所继承。根据新古典经济理论，社会必须给予每一个人能够充分按照其自身利益行动的自由，同时，通过一定的制度性框架（竞争性的市场体系和私人产权）保护这种自由，从而就能够实现所有人与人之间、人与自然之间的完美经济和谐（理查德·沃尔夫、斯蒂芬·雷斯尼克，2015：20）。以马歇尔为代表的新古典经济学家认为，资本主义是一个非常完美的机器，它总是能够通过自由调节，不仅实现个人利益的最大化，而且还能自行解决经济运行中的各种矛盾。资本主义是一个永恒的理想社会，并不会发生严重的、经常性的失业问题（克莱因，2015：11）。
然而，谁都没有预料到的1929年资本主义经济大危机给予了古典经济学和新古典经济学沉重一击，自由放任的经济政策不再有效，资本主义描绘的乌托邦化为乌有。人们心生恐惧，到处弥漫着悲观情绪，新古典经济学家对此束手无策。他们的理论坚信资本主义可以通过自由调节解决这一问题，因此不需要政府做任何事情。然而，不做任何事情，不仅无助于危机的解决，而且“在那么巨大的痛苦面前，对绝大多数人来讲……是一种无法容忍的残忍”（理查德·沃尔夫、斯蒂芬·雷斯尼克，2015：20）。
公众要求政府承担更多的社会经济责任，但是当时以胡佛为首的共和党政府仍坚持自由放任的经济政策，认为“就像我们不能通过法律条文来驱散加勒比飓风一样，我们也不能通过立法走出一场世界范围的经济萧条”。后来胡佛在其回忆录中写道：“我真切地以为，总统不应该寻求通过损害他们的声誉来破坏立法和司法机构的独立性。宪法确立的权力分立原则是我们自由的堡垒，而不是用来展示总统威力的战场”（西德尼·M.米尔奇斯、迈克尔·尼尔森，2008：280）。显然，这种置之不理的冷淡态度只会带来更大的伤害。市场经济的内在缺陷需要政府采取更加有效的经济政策。正如罗斯福总统智囊团成员雷克斯福德·特格韦尔提到：“纸包不住火了。没有看不见的手。从来都没有。如果大萧条没有教会我们这一点，我们的教育就是无能的……我们现在必须提供一只真正的和有形的指导之手去实行那个虚构的、不存在的、看不见的机构本应该执行却从未执行的一项任务”（加里·M.沃尔顿、休·罗考夫，2011：648）。
当古典经济学束手无策的时候，凯恩斯主义开始兴起。凯恩斯认为市场经济存在不足，必须依靠政府综合利用各种经济政策对市场进行调节和控制，以保证市场经济的稳定发展。早在经济危机之前，凯恩斯就曾在《国家》杂志的一篇文章中写道：“请允许我呈上自己的异端邪说，哪怕它真是异端邪说。我主张依靠国家，我抛弃自由放任”（尼古拉斯·韦普肖特，2013：28）。他认为，自由放任并不总是促进整体社会利益。他解释说：“世界并非总是自上操控，让个人与社会利益恒久一致。两者利益在实践中的不谋而合，也并非总是靠着对下的管理。经济学原理推导不出这样的结论：开明的自我利益总是依照公共利益行事。说个人利益整体上开明有见识更加不对；更多时候，个人单独行事想实现自己的目的，却傲慢或渺小得根本连这也办不到。经验并不曾发表，个体构成社会单位就一定会比单独行动时欠缺清晰眼光”（尼古拉斯·韦普肖特，2013：29）。因此，他始终强调政府应该在市场经济中发挥重要作用，尤其是当经济处于周期性波动中，应该采取各种财政政策或货币政策工具以加快解决市场失衡问题。在1929年，英国失业人口达到134万，已经至少有十分之一的英国人已经连续8年处于失业状态。凯恩斯不断强调政府干预，包括将工资降到国家能负担的水平、加强政府公共工程、实行进口关税等各项政策。他调侃式地抨击自由市场式的解决方式：“如果我们长时间坚守自由放任（的自由市场）……我们恐怕会自食其果。只要英国出口商（也就是美国同行，他们从前的师傅）还剩下些美国人乐意蚕食的残渣，我们又能够削减必需的进口货物，再把我们的储蓄盈余和这部分残渣加入等式，均衡状态终将恢复。”他还说，“要是你设法咬牙忍受，打算通过关税、进口禁令、补贴、政府投资、抑制外国贷款等方式放弃自由放任主义，你能快些走上正道……此外，你还可能避免一场社会灾难”（尼古拉斯·韦普肖特，2013：50）。
凯恩斯的这些主张给处于严重经济危机的社会带来了一丝希望。1936年，其代表作《就业、利息和货币通论》的出版，引起了经济学界的巨大变革，也引起了政府部门的充分关注。很快，他关于政府干预的观点就占领了华盛顿高层。1933年，富兰克林·罗斯富接替胡佛担任美国总统，开始推行以政府干预为核心的新政。新政分两阶段进行，第一阶段是从1933年至1934年，特别是从1933年3月9日至1933年6月16日，前所未有地在极短时期内推出了一系列法律政策，目的主要是为了复兴经济，包括了失业救济、农业救济、金融改革、维持银行信用等各项政策，涉及农业、工业、金融业、公共服务等各个领域，俗称“百日新政”。这些政策数量多，出台时间短，整体上虽然零散，彼此之间甚至还存在一些矛盾冲突，但却给危重中的美国经济找到了新的出路（如表1.3所示）。新政第二阶段是从1935年至1941年，一方面政府继续出台救济和复苏措施，但另一方面罗斯福扩大政府对经济的控制，积极促进社会财富的再分配。以1935年的《社会保障法》和《公平劳动标准法》为第二次新政主要成就，政府急切推动永久提高工人阶级生活水平的改革，通过全国失业保险和社会保障制度的建立，推进美国福利国家建设（加里·M.沃尔顿、休·罗考夫，2011：655）。
表1.3 罗斯福新政的主要政策
通过罗斯福大刀阔斧的一系列改革，从1933年至1937年，GNP增长了三分之一，失业率也从1933年的24.9%下降至14.3%。虽然在这种快速复兴后，经济又经历了一些反复，1938年失业率又开始上升至19%。但总体来讲，美国经济正在逐步走出大萧条状态。罗斯福的国家干预政策对整个经济的复苏起到了明显的效果，并对后来的国家政策产生了深远的影响。
1.2.2 国家的国有化政策
对市场进行管制是政府干预经济的重要手段。罗斯福上台后，政府加大了对市场的控制，对农业、工业、金融业、公用事业、运输业等各个行业都进行直接或间接的市场干预，直接影响了企业的经营决策。比如新政中罗斯福强化对银行的控制，要求将商业银行和投资银行严格分开，全国注册的银行只能根据顾客指令购买或代销投资证券，任何成员银行不得附设任何公司、社团、商业信托部或类似组织去为股票、债券、凭单、票据或其他证券从事发行、集资、担保、销售或通过批发零售进行分配活动，禁止任何人在证券买卖中接受用支票支付的存款，或根据出示存折、存款单或债务凭证接受还款等。
政府管制是指政府对市场的干预活动，由于自然垄断、外部性、信息不对称等各种市场失灵问题，政府管制已经成为市场经济活动的客观需要，也是政府维护社会经济稳定和国家发展的重要责任之一。在内容上，政府对企业的管制最主要包括了进入（退出）管制、价格管制和数量管制等方式。
进入（退出）管制。政府对某个微观经济主体进入或退出某个行业实行一定的限制条件，控制行业内企业的数量。其目的一是为了避免过度企业竞争，扰乱市场；二是为了对市场上的企业更好地进行监管和控制，减少不确定性；三是为了确保企业获得规模经济或范围经济，提升经营效率。一般来讲，政府主要是通过审批发放许可证的方式进行企业控制。比如美国在卡特政府之前，联邦政府对交通运输业企业的开业和退出进行了全面管理。对开业、新的运输者必须要申请证明开业有需要并能便利公众的文件或是合同运输特许才可能进入该行业，已有的运输企业也需要相应的文件或许可才可以扩大其服务区域。而且规定任何地面运输者不能进入空中运输，而且通常还不能同时具有公共运输和合同运输两种权限。而对于退出行业，铁路经营者在未取得批准文件前不能停止其服务，事实上，铁路经营者只有在证明公众不再需要该路线时才能退出市场（陈宝森，2007：361）。
价格管制。实行最高限价或最低限价是政府实行企业管制的常用方式之一。最高限价的目的主要是为了避免垄断高价损害消费者利益，最低限价主要是为了避免企业恶性竞争维护企业利益，或是对农产品等实行保护性限价以维持价格稳定和保护农民利益。比如英国在第二次世界大战初期，就实施农产品的固定价格政策，也就是以较高价格从农民手中收购产品以保证农民利益。第二次世界大战后，则开始实施最低价格保证，即当市场价格低于保证价格时，由政府进行财政补贴。
数量管制。它主要是指政府对企业生产的产品数量加以控制。比如在大萧条期间，农产品价格不断下滑，三年内中央市场的玉米平均价格从每蒲式耳0.77美元下降至0.19美元，小麦平均价格从每蒲式耳1.08美元下降至0.33美元。农场经营者的纯收入也开始大幅度下降，从1929年的62亿美元下降至1932年的20亿美元（加里·M.沃尔顿、休·罗考夫，2011：665）。罗斯福以《农业调整法案》加大了农产品市场的控制，比如通过农产品供给限制来提高农产品的价格。农业调整署确定具体的主要农作物的总面积，然后划分给美国各州，再根据每个农场过去的种植面积确定这些农场的播种配额。此外，农业调整署还对一些农产品的销售进行限额，一旦超出限额，就要罚款，其目的主要是为了维持市场的供求平衡。
如果说政府管制是政府通过行政手段实现对企业的间接控制，那国有化则是通过接管企业实现对企业的直接控制。因为政府是企业的直接所有者，所以政府可以通过对企业的内部控制来实现政府的政策目标（刘小兵，2004：19）。在美国，虽然政府强化了对企业的干预，但在本质上仍然力图保持资本主义的自由企业制度。“即使在大萧条这一最黑暗的时期，国家也没有责备以前的私有制——只是谴责竞争，而且也只支持了相对有限的政府干预形式”（斯坦利·L.恩格尔曼，罗伯特·E.高尔曼，2008：729）。而英国、加拿大、日本等国，政府对企业的干预通常是国有化和行政管制相结合。
（1）英国企业的国有化。
作为凯恩斯理论发源地的英国，在经济危机和第二次世界大战以后，在理论上接受了凯恩斯的需求管理理论，在实践上通过不断强化对企业的控制实现对经济的干预。从20世纪40年代中后期开始，英国经过了两次大规模的国有化浪潮。国有化是工党社会主义的重要纲领之一，因此英国的国有化主要是在工党的主导下大力推进的，但也得到了保守党的大力支持。可以说，英国的国有化是多党共识的结果。
1946年开始，英国以《英格兰银行法》（1946年）、《电报和无线电法》（1946年）、《民用航空法》（1946年）、《煤炭工业国有化法》（1946年）、《电力法》（1947年）、《交通运输法》（1947年）、《煤气法》（1948年）和《钢铁法》（1949年）等一系列法令，推进企业的国有化改革。通过这些法令，英国基本实现了银行、无线电通信、航空、煤炭、电力、交通、煤气、医院和部分钢铁企业的国有化（王章辉，2013：445）。1951年丘吉尔所在的保守党上台，英国国有化的第一次浪潮结束。保守党基本上维持原有的国有化格局，只是把大部分国有化的钢铁企业和部分汽车运输部门重新转化为私有（苏星，2003：7）。
英国国有化的一个显著特点是，对多数产业实行整体产业的国有化，不再保留私有企业（王俊豪，1998：62），其目的是为了更容易对产业进行调整和控制以及获得产业规模经济和范围经济。1961年，国有企业固定资产占全国固定资产总额的19.6%，产值占国内生产总值的9.8%，就业人数占全国总就业人数的8.8%（王章辉，2013：445），国有企业已经成为驱动英国经济增长的重要力量。尤其是在能源、交通、电力、电信、钢铁等领域，国有企业占据绝对优势地位。
英国的第二次国有化始于20世纪70年代经济发展进入滞胀时期，上台的工党再次将国有化作为摆脱经济困境的重要手段。但相比第一次国有化，这一次国有化的领域扩展到汽车、轮船、机床、火箭等制造业部门，甚至包括电子、宇航等尖端技术产业部门。比如1977年7月由国内最大的19家造船公司组建了英国造船公司，控制了全国商船的98%。英国的国有化公司主要由三部分组成：一是由原政府部门机构转化而来，如1969年成立的邮政公司；二是国家直接投资建立，如1975年成立的国家企业局和1976年成立的英国国家石油公司；三是通过赎买将私有企业收归国有，大部分国有企业都是采取这种方法成立的。到20世纪80年代，英国已经形成了非常庞大的国有企业网。70年代末80年代初，国有企业产值占总产值11%左右，职业工数占总劳动力的8%左右，固定资本约占全国固定资本的20%（陈宝明，1999）。
英国的国有化作为干预经济的重要手段，在提高就业率、促进经济恢复等方面起到了积极的任用，同时也促进了国家垄断资本主义的发展和私有资本的发展。
（2）意大利企业的国有化。
意大利的国有化主要是两次世界大战的推动。作为两次世界大战的主要参与者，为取得战争胜利，政府通过对部分企业实行国有化为战争提供各种资源和产品。第二次世界大战结束时，作为战败国的意大利损失了三分之一的财富，经济一片萧条。农业比战前下降了40%，工业生产下降了1/3，铁路有75%遭到破坏，一切公用事业都需重建（黄海，1999：25）。这种情况刺激意大利采用国有化的方式开始重建国家。
意大利的国有化主要有两种途径，一种是国家完全垄断的企业，一般包括关系到国计民生的基础部门，如铁路运输、电力、邮电、自来水、医院等；另一种是国家垄断资本和私人垄断资本合营的企业，国家作为一个股东，而且通常是最大股东。在这种公私合营企业中，一般由几家国家控股的大型公司控制一批二级控股公司，再由二级控股公司再控制一批企业，通过层层控制实现对更多企业的控制。比如伊利集团和埃尼集团是意大利两个典型的巨大控股公司，伊利集团控制着钢铁、银行、造船、机械、电子、军工、运输、食品等多个经济部门。据统计，20世纪50年代，意大利国有企业控制着全国机械产品的20%，发电量的40%，钢铁产量的50%，黑色和有色金属产品的75%和天然气煤炭的100%（吴易风，2001）。
每当经济恶化、私人投资停滞时，意大利就倾向于通过国有化刺激经济增长。20世纪50年代，“国有化”企业的投资占全部投资的26%，60年代，这一比重上升至30%，而到70年代则进一步上升至40%（尤舒，1975）。
（3）加拿大企业的国有化。
加拿大的国有化主要是通过政府创办国有企业的形式建立起来的，这些企业被称为皇家公司（crown corporation）。20世纪30年代资本主义经济危机促进了加拿大国有经济的发展。1933年，加拿大第四大党新民主党在成立之初时，以多伦多大学历史教授兰克·安德希尔为首的委员会起草的纲领《里贾纳宣言》（The Re-gina Manifesto），就要求对银行信贷系统、公共市政服务设施、交通运输、自然资源、电力采矿等关系国计民生的行业实施国有化管理。虽然《里贾纳宣言》对资本主义进行了激烈的批判，但其国有化思想也反映了当时人们对政府干预经济的强烈诉求。1937年，加拿大对航空业实行了国有化，1968年对银行业实行了国有化。
第二次世界大战期间，为了满足战争需要，加拿大就建立了28家皇家公司。第二次世界大战后，为了促进经济发展，加拿大各级政府又建立了许多新的皇家公司，如北方运输有限公司、加拿大发展公司、加拿大石油公司等。到1975年，加拿大联邦政府经营的皇家公司资产达到251亿元（吴纪先，1980）。加拿大国有企业主要集中在公用事业。1975年，公用事业中国有企业数量达到332家，资产占所有公司比重的58%，营业额占36%。公用事业中，运输业所占比重最大，国有企业数量达到69家，资产和营业额分别占公、私营公司的45%和27%。运输业中，铁路的国有化规模巨大。联邦政府管辖的加拿大铁路公司是皇家公司中资产排名第三的巨头企业，1975年全国铁路营业收入中，这家公司占到53.5%（吴纪先，1980）。
20世纪80年代是加拿大国有企业的鼎盛时期，仅联邦政府拥有的皇家公司就达115家，总资产达750亿加元。虽然20世纪80年代开始经历了一系列的私有化，到1991年联邦政府的皇家公司仍有58家，资产50亿加元，加上省政府企业，国有企业在整个国民经济中的比重达到20%左右，对整个国家经济起到了举足轻重的作用（杨建平，1993）。
1.2.3 竞争中立的提出
总体来看，国有企业对于各国摆脱经济危机、实现战后重建、提升人口就业和促进经济增长等方面起到了一定的积极作用，但其效率问题也一直备受争议。成本高、效率低是国有企业普遍存在的问题。以英国为例，自20世纪70年代初期以来，国有企业的资本总收益几乎为零。而且，在政府指令下，国有企业往往还会做出错误投资决策。总体上竞争力差，经营财务状况不善。如占全国钢铁产量大部分份额的英国国营钢铁公司，1978—1979年财政年度亏损总额高达3亿英镑，1979—1980年财政年度前半年亏损达1.45亿英镑。1981—1982年度国有英国利兰汽车公司亏损额达到5.35亿英镑（陈宝明，1999）。
而与此同时，国家又不断地对国有企业进行投资和补贴，导致英国财政日益恶化。如1973年4月至1980年3月，政府通过贷款、赠予、注销债务等形式对国有工业的投资达到了205亿英镑。1973年至1975年底，英国政府仅对煤矿、铁路和钢铁三部门国有企业的财政补贴就达到6.09亿英镑，到1979—1980年度增加到18亿英镑，1984—1985年度再增至30亿英磅，占到当年财政赤字总额的五分之一（陈宝明，1999）。因此，英国工党在1979年的竞选宣言中就直言不讳地说：“英国人民强烈反对工党将更多的公司和工业实行国有化的计划。国有化使我们更加贫困，并进一步损害了我们的自由。”
包括英国在内的欧美各国于20世纪70年代开始纷纷进行国有企业的改革，目的是提高企业的经营效率，降低政府的财务负担，而路径主要就是市场化。市场化的最主要手段就是私有化。比如英国自1979年末开始对国有企业私有化，出售了英国国家石油公司、英国航空空间公司、英国电信公司、英国煤气和天然气公司、英国钢铁公司等各领域国有企业的全部或部分股权，到1991年底，英国国有企业只剩下英国铁路公司、邮政公司、国家煤炭局、英格兰银行、国家公共汽车公司5家。
而德国国有企业的私有化工作主要是由托管局完成。1990政府专门建立托管局，其核心任务就是私有化，具体来讲，根据1990年颁布的《托管法》，具体任务是对民主德国国有企业和财产进行评估并私有化；对经济结构进行改造；对大企业进行分化解体，实行专业化，发展中小企业和股份公司；对农林部分的财产进行改造和私有化；为发展经济征地。托管局不是政府机构，也不附属于任何政府部门，而是一个独立的企业。1500人以上的企业私有化任务由托管局总部负责，1500人以下的则由托管局的地方分支机构负责。到1994年9月底，民主德国约13000家国有企业的私有化工作基本完成，仅有140家企业未找到买主（郭小沙，1995）。
市场化的另一手段就是降低政府对国有企业的行政干预和各项补贴，将企业推入市场，通过市场提升国有企业的竞争能力。早在1957年欧洲国家在罗马签署的《欧洲经济共同体条约》中就已经开始谈及公平竞争问题，在第三篇第一章“关于竞争的规则”第九十条就提出：“各成员国对公有企业和给予特权或专利的企业，既不应制定也不应强行维持任何违反本条约特别是违反第七条、第八十五条至第九十四条项规则的措施。”[2]其中，第九十二条又特别指出：“由国家给予或通过国家资源而给予的援助，不论其方式如何，凡优待某些企业或某些产品，以致破坏竞争或威胁破坏竞争，对各成员国间的贸易造成不良影响时，应被认为是同共同市场相抵触的。”而后来1992年欧盟各国签订的《马斯特里赫特条约》，即《欧洲联盟条约》，也反复强调自由竞争的市场开放经济原则，确保建立内部市场的竞争不被扭曲的体系。可以看出，欧美国家在国有企业改革过程中已经有意识地开始减少对国有企业的干预和补贴，虽然还没有明确提出竞争中立的概念，但是已经有了竞争中立的基本思想和雏形。
竞争中立的核心就是公平的市场竞争，它的正式提出是在1993年由澳大利亚工党领导的基廷政府发布的《希尔墨报告》（Hilmer Report）。澳大利亚工党成立于19世纪80年代，是澳大利亚成立最早也是规模最大的政党。工党在成立初期就主张将财富国有化，在1902年的行动纲领中第一次提出：“通过企业集体所有制，将一切生产成果归所有生产者所有，同时扩大国家的产业和经济职能。”1905年在全国代表大会上更是提出要“将所有生产、分配、交换的手段逐步国有化”。但其正式推行国有化政策是在第二次世界大战工党上台后。为了实现战后重建，工党开始推进澳大利亚历史上规模最大的一次国有化。但是到20世纪七八十年代，凯恩斯主义、福利国家理论等出现失灵，澳大利亚面临高失业率、高通货膨胀等各类问题，工党在经济纲领上发生了重大变化，开始抛弃国有化纲领，将公正、平等作为党的核心价值观。工党政府大力推进国有企业改革，一方面将国有企业私有化，通过出售国有企业减少政府负担，另一方面则是引入更多的竞争机制提升国有企业的竞争能力。
1949年澳大利亚工党因国有化问题而下台，直到1972年才又重新上台执政。1974年，澳大利亚政府制订了《贸易行为法》，目的一是为了反对不公平竞争，鼓励竞争和提升经营效率，以使消费者在商品价格、质量和产品上有更多的选择权，二是为保护生产者、销售者和消费者的合法权益。该法对于促进澳大利亚国内竞争起到了积极作用，但是存在一些局限，如并不能全面适用于产品市场，有部分保护州和区政府公用企业的地区保护豁免，对公用企业独立管制非常有限，没有关于竞争中立法律和政策等（曹红英，1999）。1991年澳大利亚前任财政部长保罗·基廷被工党推选为新任总理，开始推行国家竞争政策。其中，国有企业改革是国家竞争政策中的一项重要内容。在1991年11月阿德莱德召开的特别州长会议上首次制定了国家竞争改革政策并确定了四项原则（苏浩开，1996）：
市场参与者不得从事有悖于公共利益的反竞争活动；
只要可能，应对所有市场参与者（不分所有制）实行统一的政策和法规，以规范其市场行为；
对那些有益于公共利益的反竞争行为应进行有效且透明的评价和审查；
改革现行政策，逐步取消不必要的贸易和竞争障碍，改革目前联邦与州政府错综复杂的关系模式，逐步形成统一市场（苏浩开，1996）。
1992年，基廷政府专门成立了一个委员会，由弗莱德·希墨尔（Fred Hilmer）主持工作，1993年8月发布了《国家竞争政策》，即《希尔墨报告》。《希尔墨报告》由三大部分共15章内容组成，主要提出了6项竞争政策，其中最后一项就是“竞争中立”政策（如表1.4所示）。
表1.4 国家竞争政策要点
在报告中提出，企业在市场上会面对不同的管制或要求，这会导致竞争扭曲，产生效率和公平问题。国有企业因为所有权问题会产生竞争优势或劣势。在某些情况下，很难确定企业的净优势或净劣势是什么。当国有企业取得净的竞争优势的情况下，因为扭曲了不同企业间的资源分配，经济效率和社会福利会由此下降。国有企业参与市场竞争，无论是对效率还是公平都是一种损害，因此，有必要实施竞争中立政策，使所有企业处于公平竞争状态。
1995年澳大利亚开始正式推进全国性的国家竞争政策。1995年4月11日联邦和各州达成了《竞争原则协议》，2007年4月3日又进行了修订。其明确提出，这一“竞争协议对于不同所有权的企业都是中立的，它不是为了促进公共企业或是私有企业”。而且，协议对竞争中立的政策和原则进行了详细的阐释。
竞争中立原则的出台，规范了国有企业的竞争行为，提升了国有企业的竞争优势，逐渐获得了欧美众多国家的认可和采纳。近年来，美国一直大力推进竞争中立政策。美国主管经济、能源和农业事务的副国务卿罗伯特·霍马茨曾多次提及“竞争中立”概念，霍马茨解释竞争中立是对现有国际经济规则进行更新和调整，以“弥补现有的国际经济规则无法保证国有企业和私营企业公平竞争的缺陷”。
而在世界各国的推动下，尤其是在美国的推动下，经济合作与发展组织（简称OECD）也展开了有关竞争中立政策的研究。2010年开始陆续发布了《国有企业和竞争中立原则2009》《澳大利亚的竞争中立和国有企业》《竞争中立和国有企业：挑战和政策选择》《竞争中立：OECD建议、指引和最佳实践纲要》《竞争中立：国家实践》《竞争中立：维持公共企业和私有企业公平竞争环境》等一系列的报告和文件，旨在推进竞争中立在各国的实行。至此，竞争中立已经成为推进国有企业改革、建立公平竞争市场的重要趋势。