二 全球治理背景下联合国的角色与作用
2000年，安南秘书长曾发表一个关于“我们人民——联合国21世纪角色与作用”的工作报告。关于联合国在全球治理背景下的角色定位，我们还可以从以下不同角度进行观察。
首先，从应然角度出发，一般认为，在全球治理的过程中，国际组织作为一种多边外交的平台，是最能发挥全球治理作用的。而联合国又是世界上最具有普遍性的组织，所以，联合国应该扮演一个最重要的角色，或应担当为一个“世界上最高的管理组织”（as the world’s supreme governance institution）。[7]尽管在联合国成立之初，似乎还没有全球治理的概念，但从联合国的宗旨和目的来分析，则可以清晰地发现这种精神和理念。《联合国宪章》的宗旨有四个：第一，维护国际和平与安全；第二，发展各国间友好关系；第三，促进国际合作；第四，构成一个协调各国行动的中心。《宪章》第2条的7项原则是配合这些宗旨的。
维护国际和平与安全是联合国的首要目的。在这方面，《联合国宪章》设计的是一种集体安全体系，即以安理会负主要责任、五个常任理事国一致为核心和国际社会整体配合（包括非联合国会员国，第2条第6项）来维护国际和平与安全的体制。这个体系或体制由《宪章》的一系列规定予以体现和保证：序言中规定，集中力量，以维护国际和平与安全；第1条第1项规定，采取有效集体办法，以防止且消除对于和平之威胁；第5章安理会的职责和大国一致的制度；第6章和平解决国际争端；第7章制裁等应付办法；第8章区域安排应依联合国宗旨与原则行事的规定；等等。这种集体安全制度，明显有别于传统的国际政治与国际关系理论与实践，其所设计的是一种集中而又普遍（集体）的安全制度。这种集体安全制度，是对传统军事同盟、霸权主义、遏止政策和强权政治的摈弃。在一定程度或层面上，这也就是一个政府间的全球治理体制。
其次，联合国的组织结构和职权划分，也体现出全球治理的理念。联合国是一个庞大的组织体系，主要包括三类机构或组织：主要机构、附属机构和专门机构。联合国有6个主要机构，它们是在《宪章》中有明确规定和地位的，包括大会、安理会、经社理事会、托管理事会、秘书处和国际法院。主要机构下还可以根据行使职权的需要设立各种附属机构。此外，还有通过经社理事会与联合国订立关系协定而纳入联合国系统的20多个专门机构。
联合国系统的各不同组织机构具有不同的性质和职权范围。其中，联合国大会是全体机关，只要是联合国的成员，都有参加大会活动的权利。它是一个权力和决策机关，采取一国一票、多数表决的议事规则。大会通过的决议根据其类型，具有不同的效力，有的具有约束力，但多数仅具有建议的性质。安理会是联合国组织一个最重要的执行机关，其主要职权是维护国际和平与安全，并为履行此项职务而享有特定的权力。安理会由15个理事国（5个常任理事国和10个非常任理事国）组成。议事规则分为程序问题与程序事项以外的一切问题（包括决定一个事项是否为程序事项的问题）两种情况，分别适用不同的规则：前者由任何9个理事国的可决票决定；后者由9个理事国其中包括5个常任理事国的可决票决定，这也就是我们通常所说的安理会5个常任理事国的否决权。安理会通过的决议一般均具有法律拘束力，《宪章》规定各会员国应接受并履行安理会的决议（第25条）。联合国大会和安理会在维护国际和平与安全的问题上有比较明确的职权划分。大会可以讨论任何《宪章》范围内的问题，包括足以危及国际和平与安全的问题。但如果安理会正在执行《联合国宪章》所授予的职务，着手处理某个问题时，则大会非经安理会请求，不能对此提出任何建议（第12条）。这体现了《宪章》关于安理会在维护国际和平与安全方面负有“主要责任”的规定，并在一定程度上赋予其优先权。[8]
经社理事会由54个理事国组成，主要讨论、审议社会、经济等问题并向大会提出建议。经社理事会还负责与有关专门性国际组织缔结关系协定，将其纳入联合国系统成为其专门机构，以便统一协调相互间的工作和更好地发挥各自的作用。托管理事会由管理国、5个常任理事国和大会选举的其他国家组成，主要监督战后托管领土的管理并促成其自治和独立。已于1994年11月1日结束任务，停止工作。现在，它的状态是等待改革。国际法院是联合国的主要司法机关，是一个相对独立的专家型的团体，在和平解决国际争端和推动国际法治的发展方面发挥着重要作用。秘书处是一个具有国际性质的行政机构，现有包括秘书长在内的4万多名各种级别的工作人员（国际公务员），主要负责联合国的日常行政技术事务。秘书处的国际性质主要包括两方面的内容：一是秘书长及其他工作人员执行职务时，应专对本组织负责，不得请求和接受本组织以外任何政府或其他当局之训示，并应避免足以妨碍其国际官员地位的行动；二是联合国会员国应尊重秘书长及其他工作人员责任的专属国际性，决不设法影响其责任的履行。[9]国际法院的独立性地位和秘书处的专属国际性质尤其体现了联合国的全球治理和国际法治精神。
第三，全球化背景下联合国面临的危机和挑战。应该承认，联合国自成立以来，在世界风云变幻的“汪洋大海”颠簸了近70年，其是非功过虽众说纷纭，但的确为人类的进步与福祉做出了贡献。联合国作为一种政府间层面的全球治理形式，实际上也发挥了非常重要的作用。联合国具有崇高的全球治理的理想或理念，它把国家间的和平与安全问题以及经济和社会问题，都集中在一个组织框架之下予以通盘考虑和处理；创造了维护国际和平与安全的“集体安全体制”；强调国际大家庭里各国的主权平等地位；并将联合国设计为一个“协调各国行动的中心”。联合国具有比较完备的组织结构，其所规定的基本原则已成为当代国际社会公认和普遍接受的基本原则。实践中，联合国在维护国际和平与安全、促进经济社会发展、非殖民化运动、激励增进和尊重人权、推动国际社会的法治建设诸方面都取得了一定的成就。
尽管如此，联合国的某些制度设计及其实际运作也并不是那么完善和理想。特别是随着时代的发展，20世纪80年代冷战结束以来建立在雅尔塔体制基础上的两极势力均衡体系已经崩溃，超级大国越来越明显地奉行单边主义和强权政治，各种名目的区域主义苗头泛起。学术理论上似乎也出现了一种所谓“去集中化”思潮。在全球治理的背景下，联合国不但没有起到应有的中心协调作用，反而在一定程度上出现了被“边缘化”的危险和挑战。联合国在维护国际和平与安全方面的集体安全体制尤其受到严重的冲击和影响。
例如，2012年2月4日俄罗斯和中国投反对票否决了由西方国家及有关阿拉伯国家共同起草的有关叙利亚问题的决议草案，美国及其西方盟国即开始拟建反叙联盟，企图绕开联合国而孤立俄罗斯和中国。美国国务卿希拉里于2月5日表示：“面对已然瘫痪的联合国，我们要在联合国之外加倍努力。”这意味着美国和其他一些西方国家并不尊重联合国，而只希望联合国成为它们自己的工具。
实际上，早在1999年的科索沃战争（及后来的伊拉克战争）中，以美国为主导的北大西洋公约组织就已经开始撇开联合国单独行动，并在此之前进行了舆论准备。1988年11月，北约理事会正式通过决议，提出北约可以在联合国授权之外，在北大西洋公约组织安全区域以外使用武力。1999年北约《联盟战略概念》删掉了“依据联合国宪章的基本原则”的文字，意味着北约以后将在未经联合国授权的情况下进行防区外军事干涉行动。这也表明北大西洋公约组织作为西方的一个区域性军事集团（西方自诩为“和平的联盟”），其冷战后的军事战略出现了一系列演变和转型，凸显了其军事新战略的强权色彩。[10]
联合国的“边缘化”问题，除了超级大国的单边主义和北约强权政治的原因，还涉及其他一些正式和非正式的国际会议和机制的因素或影响。如八国集团虽然并不是一个严格意义上的国际组织，也没有任何实际的决策权，却具有强大的内部协调和外部促进功能。[11]作为一个工业化国家的俱乐部，它主要协调成员国对国际政治和经济问题的看法和立场。八国集团对于联合国、世界贸易组织和其他国际金融机构不会产生直接的竞争关系，但其对外部世界的影响力在不断加强。其他一些区域性和专门性国际组织与联合国的关系也在发生微妙的变化，逐渐呈现一种去集中化趋势。当然，联合国没有必要也不可能垄断一切权力。但在冷战后的全球化浪潮中，联合国的确面临着前所未有的威胁和挑战。联合国要在新的时代背景下继续发挥其应有的作用，较全面的改革势在必行。