2.2 改革的初始发展阶段（1978—1993年）：市场化和企业合同的激励
2.2.1 1978—1982年扩大企业自主权和利润留成制：增加企业激励
如何进行企业改革？当时受东欧和南斯拉夫的改革理论及一系列的工人自治企业的实践的影响，认为传统的计划集权的企业效率低下的原因在于，劳动者缺乏积极性，需要重建劳动者所有制。这种理论在当时很有影响，因为其源自正统的马克思理论，又在东欧和南斯拉夫盛行，因而就成为中国政府在刚刚摆脱极“左”思潮束缚的历史条件下，能够首先接受并采用的改革方案。
1978年10月，四川宁江机床厂等6个企业首先进行了扩大企业自主权的试点，确定在增产增收的基础上，企业可以提取一些利润留成，职工可以得到一定奖金。由此产生了企业和职工积极性的极大提高，促使四川省在1979年初就把扩大企业自主权的试点推广至100个。根据四川经验，紧接着在1979年5月，国家经委等6个部委联合发文，确定在北京、上海、天津三个城市选择首钢、上汽等8家企业，进行扩大企业自主权的试点。当年7月，国务院又下达了文件，要求各地各部门均开展试点，便把扩大企业自主权的工作推广到了全国。1979年末试点企业增加到4200多家，1980年又增加到6600多家，到1981年，又进一步对86000家工业企业实行了利润包干，推行各种经济责任制，涉及范围达到预算内国有企业的80%。
企业的自主权分为两类，即财务自主权和管理自主权[17]，前者主要指资本筹措和使用方面的权力，后者则指日常生产经营决策的权力。在改革早期，企业自主权扩大基本上都是指经营管理自主权。
具体来看，扩大企业自主权的一个重要方面是生产经营权的扩大，允许企业在完成国家计划的前提下，自产自销其产品，因而可以从中获得额外收益。同时，国家还规定，企业可以将基本折旧、大修理费和利润留成中的生产发展基金，留作企业挖潜、技术改造及投资。因此，企业的可支配收入大大增加，除了可以用作奖金的发放，还可以用作投资和技改。
这个阶段扩大企业自主权的核心是实行国有企业的利润留成制度，利润成为考核企业的最重要指标。按照规定，企业的留利，主要用于生产发展和职工福利奖金。国企因而开始有了自己的独立利益和较多的可支配收入，而不再像过去的计划时代那样，需要将所有收益都上缴，需要使用时要向上级打报告得到批准才行。
利润留成制实际上是在1978年之前企业实行的奖励基金制的基础上形成的。利润留成制是按照利润来决定企业的留成比重和相应数额，而以前的奖励基金制是按照传统计划规定的一套复杂的计划指标和工资总额，来决定企业可支配的奖励基金。新方式能够简单明确地根据企业的综合效益指标，来考察企业的经营能力，因而能够把企业和职工利益紧密地与企业经营绩效——利润——密切相关，因而大大提高了企业的留利数额。在1978—1982年间，实行利润留成制的结果是，企业财力较大增长，各种利润留成增加的财力大约400多亿元。[18]
因此，利润留成制的关键是以利润作为企业绩效的考核标准，这在很大程度上是按市场经济的标准，而非按照计划经济的标准来考核企业。
利润留成制带来的直接效果就是，职工的收入大幅度上升，尤其来自超额留成的奖金收入大大增加，因而有力地刺激了消费需求的增长。各种产品似乎都供不应求，物价也呈明显上涨的趋势。
同时，利润留成制也带来了一些其他问题。在计划经济下形成的企业利润是极其不均等的，而且一时也难以平均化，因此很难确定利润留成基数，必然导致“鞭打快牛、保护落后”的不合理现象的出现。而且，在改革初期，市场化程度很低，受到价格、上下游资源约束、税收、技术装备、计划指标等外在因素的影响和制约，企业的利润很难反映其真正的经营能力。尤其是不少亏损企业，往往无法区分是政策性亏损还是经营性亏损，这导致亏损企业无法实行利润留成制，苦乐不均现象十分严重。
虽然在奖金收入的激励下，企业效益取得一定提高，但是企业之间广泛存在不平衡，企业相互攀比，为了压低利润包干基数不断向国家讨价还价等等，加上国家财政困难，面临财政赤字，大量新形成的消费需求导致的物价上涨压力，不少人认为这是政府财政对于企业的让利过度所致，是企业追求职工收入最大化的结果。由此，利润留成制导致了下一步的利改税政策的出台。
2.2.2 1983—1987年利改税政策的实行：确保政府收入稳定增长
1983年至1987年期间实行了利改税的政策，以便规范和稳定企业上缴财政的收入，提出“国家得大头，企业得中头，个人得小头”的分配原则。具体来说，对大中型企业的利润一律实行55%的所得税率，税后利润按比例留成，其余上缴国家。税后上缴利润的数额是以1982年上缴利润为基数，核定上缴比例，若干年不变。具体的核定比例的方法包括：（1）递增包干，即上缴利润按一定比例递增；（2）固定比例，即上缴比例保持不变；（3）定额包干，即按固定数额上缴利润；（4）缴纳调节税，即针对企业超过合理留利的部分进行征收。同时，对于年利润不超过20万或30万元的小企业，则按8级累进税缴税，税率最低10%，最高55%。[19]
在全国普遍实行利改税政策的同时，政府不再批准实行利润递增包干制，原有的试点企业到期以后也一律实行利改税。这一政策出台的大背景是：出现了投资和消费膨胀以及物价上涨的宏观失控现象，政府认为这是前一阶段的利润留成制导致的，向企业利益分配过多倾斜的结果。因此，实行利改税在很大程度上否定了前期的利润留成包干制，目的是为达到一方面确保政府收入，另一方面也试图遏制企业收入过快增长导致的经济过热。
1984年9月，国务院正式颁发了《中华人民共和国增值税条例和所得税条例》，作为向企业征税的法律依据。利改税在很大程度上规范了企业与政府的关系，政府得税，企业获利，两者泾渭分明，互不干扰，这是市场经济的基本规范和特征。这样，就把以前在计划经济下，企业与国家之间利税不分的状况厘清了，确立了企业增值税和所得税的法律地位，从而为走向市场经济的利税分流的规范奠定了良好的基础。
利改税政策实行后的几年，基本上实现了政府大幅增加财政收入的目标。不过，政府试图通过税收来拉平企业之间的不平等条件，解决苦乐不均的问题，却仍然无法实现。
由于价格混乱的问题，企业之间的外部市场环境面临严重的不平等。政府试图通过一户一率的调节税来解决企业外部竞争条件的不一致，但是仍然陷入与企业之间无休止的讨价还价过程。越是经营好的企业，上缴的利润越多，企业得不到合理的激励，这显然是与市场经济的优胜劣汰规则相悖的，也与增加企业激励的改革初衷是相悖离的。在市场价格和市场机制未能发挥作用的那个时期，试图依靠政府来解决企业公平竞争的利益激励是不可能的，这种不合理的现象也是当时无法消除的。
实行利改税同时，政府还实行了拨改贷政策，于1985年开始实施。对于国有企业的投资由过去的财政拨款改为银行贷款，根据不同行业，实行差别利率，利率由2.4%到12%不等。实行这种方式的意图在于，扭转国有企业吃财政“大锅饭”的行为，希望能够通过银行贷款来加强对企业的约束，使财政软约束改变为银行硬约束。尽管这种拨改贷的方式还不可能一下子扭转国有企业的行为和软约束的方式，国有银行后来在很长一段时期成为新的软约束来源，但是不管怎样，国有企业总算是告别了对国家财政体制的依赖，逐步走上了市场之路。
利改税和拨改贷的最大受益者是政府，这两项政策使得政府的财政收入通过税收得到稳定逐步增长，也使得政府大大减少直接用于投资的财政支出。实行利改税的1983年当年，国家财政收入增长率为12.8%，远远超过前几年徘徊在1%—3%的增长水平，1984年和1985年，国家财政收入的增长率高达20%—22%。但是，到1986年，财政收入增长率一下子跌至5.8%，1987年仅为3.6%，与利改税前的1982年的增长水平大致持平。[20]很明显，政府已经感受到了这一政策带来的消极后果，寻找新的改革方式已经是势在必行了。
同时，企业的负担加重，原先占用资产不用付费，拨改贷改革后需要支付贷款利息。尤其是对于一户一率的调节税，又把企业的税后留利拿走了一块，这种建立在不公平竞争之上的绩效评价方式与相应的上缴负担，使得要求变革的呼声十分强烈。
2.2.3 1988—1993年承包制阶段：以合同契约来确定企业与政府的关系
利改税政策的实行虽然给政府带来了稳定收入，但是原先实行的利润留成制中止后，企业的剩余权激励似乎被削弱了。尤其是利改税期间实行的调节税，似乎又回归到效益越好上缴利润越多的时代，鞭打快牛的现象变得更严重了，由此产生了一系列的不利于企业进一步提高效益的消极效果，其直接表现为国家财政收入的大幅度下跌。
由于需求的不断膨胀带来的宏观经济的过大压力，以及早期的企业改革是以东欧和南斯拉夫的工人自治模式为蓝本的，因此，改革后的企业行为往往以职工收益最大化为目标，这可能成为需求膨胀的根源之一。这时，人们开始寻求新的两权分离的现代企业模式，把注意力转向经营者，期望在国有制企业内部发动“经理革命”，通过对经营权激励，使经营者能够以利润最大化为企业目标，而不是以职工收益最大化为目标，来有效地提高国有企业的效益，同时又减缓和约束来自职工的过度需求的压力。
在这样的指导思想下，产生了一系列强化经营权的企业改革试验，最主要表现为租赁制和承包制形式的经营责任制，试图通过强化经营者在企业的地位和作用，强化对经营者的个人利益的激励，来促使他们提高国有企业的整体效益。
实际上，早在1979年实行的放权让利和利润留成的改革试点就是最初形式的承包制，后来实行利改税的政策，绝大多数企业的承包制被中止。但是利改税在某种意义上对企业激励的削弱和效益下滑，以及一些地方推行的承包租赁试点取得的积极效果，促使政府又重新实行了承包租赁的政策，当然，这次的承包制是在更大范围内推行，比原先的利润留成制更加强调经营者的作用及其激励方式。
承包制在20世纪80年代各地的企业改革试验中，就得到了广泛的发展，至1986年底，有近20%的企业实行了承包制，1987年达到了60%，1988年则达到80%以上。[21]实际上，许多企业改革都是试点在先，而政策在后。当政府发现这些试点取得了较好的效益后，再进行总结提高和形成相关政策条文，进行大面积推广。企业承包制的发展也是遵循着这种发展轨迹进行的。
承包制从1988年2月正式开始在全国推行，主要标志是在此时间国务院发布的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》和当年5月发布的《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》。由此可见，承包制主要适于大中型国企，而租赁制主要适合于小型国企。承包和租赁的规则大体相同，只是后者是给政府缴租金，而前者是上缴承包利润。租赁者按规定需要缴纳一定的风险担保金，同时也不再领取原有工资，对于租赁期获得的收入，在按章纳税之后，具有较大的支配权和内部分配权。由于小企业的税收和租金计算简单，通常都比较固定，企业的剩余控制权也更大些。总之，这两种模式的实质是一样的，只是程度有所不同。为了简化起见，我们在这里主要考察承包制。
由于是在利改税基础上实行的承包制，因此，企业实行承包后，仍应按原有税法缴纳产品税[22]（或增值税）、所得税、调节税和其他各种税收，然而，如果企业按规定缴纳的上述各种税收超过了承包合同规定的上缴数额指标，其超过部分由财政部门如数退还给企业。因此，承包制确定的上缴承包利润实际是包含了税收在内的。此外，在承包期内，如果遇到税种变化，提税或降税，以及价格变化，企业合同规定的上缴承包利润一律不作调整，仍然遵守合同的规定。这样做，就把企业的上缴利润在承包期内定死，以便激励经营者更多地努力。
在此之前，各地均有一些小范围的企业承包和租赁试点。例如首钢，其从最早的试点开始，承包期长达15年，其间虽然经历了利改税等阶段，但一直没改变其实行的利润递增承包方式和每年递增7%的上缴承包指标。在此期间，首钢获得了极大的发展，在全国的钢铁行业中，各项指标遥遥领先。无论是效益，还是福利，或者是技术改造和装备升级，首钢都领先于同行业的其他企业。
承包制的主要内容是两包一挂，即包上缴国家利润，包完成技术改造或资本升级更新，实行工资总额与经济效益挂钩。承包制可归结为“包死基数，确保上缴，超收多留，歉收自补”。根据行业和企业的不同，承包制有以下多种具体形式，但实质大都相同：（1）上缴利润递增包干，确定上缴利润基数和递增比例，一定几年不变。（2）上缴利润定额包干，即核定上缴利润基数，超额部分留给企业。承包期限可以具体商议。（3）上缴利润超收分成，即完成上缴利润后，超过部分企业与国家分成，期限灵活掌握。（4）微利亏损企业实行利润包干和减亏补贴包干。承包主体有5种：个人、合伙、集体、部门和企业，后者是以某个企业为主体，承包另一企业，通常是某些盈利企业去承包亏损企业。
对于贷款问题，政策规定，实行承包制前企业从银行得到的贷款，在规定期限内，可以按税前利润还贷。实行承包后的贷款，原则上要用企业自有资金偿还。这样的还款方式，大大减轻了企业从拨改贷以来增加的还贷负担。
承包制全面实行之后，发挥了相当大的经济效益。1988年当年，承包制企业的各项指标都完成得很好，在全国性范围内，政府、经营者和职工的收入都得到较大增长。由于承包合同的完成率极高，财政收入从1985年以来持续下降的局面得到扭转。1988年和1989年的财政收入增长率分别是7.2%和13.1%，超过了1986年和1987年的5.8%和3.6%的增长率。[23]
不过，承包制的问题很快就显现出来了。1989年之后的外部环境恶化，需求疲软，经济走入低谷。宏观政策的不稳定导致经济的失调，出现“死基数，活市场”的矛盾，许多企业完不成承包合同，经济效益出现全面下滑。
外部环境的不确定首先表现在价格和需求上，原材料和能源价格的猛涨对企业影响极大，加上市场需求的大起大落等不确定等因素，使考核指标失真，无法反映企业真正效益，一些企业即使尽了最大努力也难以完成承包合同。其次，1989年之后某些外部舆论的不利影响，使得许多企业即使超额完成合同，但面临的非经济压力增大，导致承包收入难以兑现，或者经营者自己不敢拿，或者主管部门不敢发。本来设计的强化企业家个人激励的承包制，在某种特殊的外部环境下也失去了发挥人力资本效应的基础和支持。
由于承包期过短，通常只是3年，企业的短期行为则不可避免。承包制普遍采取的“两保一挂”方式，只有工资挂钩的目标能真正落实，故无法避免企业收入在短期内向个人消费倾斜的趋势，各地普遍出现了收入超前的现象。保技术改造是培养国企长期竞争力的措施，但因其效益发挥往往要超过企业承包期，而难以考核，没法真正落实。至于保上缴利润，许多企业不得不减少留利、折旧等自有资金和减少还贷，来上缴财政。这样明显的杀鸡取卵的短期行为削弱了企业实力，使其再生产能力趋于恶化。即使如此，许多地方仍然无法完成上缴利润指标，只好采取挂账办法，即企业把欠缴的利润挂在账上，以后再说。吉林省在1990年挂账高达12亿元，辽宁也达4.55亿元。[24]
在这样的外部环境和机制下，在市场走向不明朗和不确定的条件下，许多企业都不愿意签署第二轮承包合同，普遍出现不好包、不愿包、不敢包的心态。结果，承包人和发包人之间的关系也发生变化，通过招标来竞争企业经营者的做法几乎绝迹，选择经营者的方式仍恢复了传统行政任命，没有竞争机制的承包必然出现一对一地对承包基数进行讨价还价，“人情基数”和“行政基数”相当普遍。
第二轮的承包基数，包括利润实现和上缴，均大大低于第一轮水平，普遍出现下调50%的情况。由于很多外部因素企业无法预料，不是企业经过自身努力能改变的，许多地方对承包基数采取了灵活政策，例如浙江规定可以有5%—15%的调整幅度，山东采取了“长包短核”的办法，根据市场变化对企业逐年核定，黑龙江实行弹性基数法，辽宁实行“近死远活”的基数确定法，等等。诸如此类的变通有助于提高承包制的可行性，但这样必然软化承包约束，硬性的承包指标可能逐渐变为传统计划体制下的日常生产计划，企业与政府的具有法律保护的契约关系面临解体。[25]同时，承包期面临进一步缩短的趋势，更无法避免本来就已经很严重的急功近利和负盈不负亏的短期行为。
总之，承包制虽然在20世纪80年代曾经发挥过它短暂的辉煌作用，但似乎只是如同流星一般，转瞬即逝。承包制陷入困境，这既是企业产权体制的原因，更是外部市场和政策环境造就的结果。
2.2.4 相关的实证研究及其案例分析
1.反映20世纪80年代的经验研究成果
根据中国社会科学院经济所国有制课题委托国家统计局进行的问卷调查，我们可以获得从1980年至1989年共800家企业连续10年的数据。这个数据库是我们所能得到的在那个时代唯一比较全面的涉及企业改革的数据库，它基本覆盖了改革的早期阶段的数据，不仅包括了企业各类统计或财务数据，也包含了大量的改革指标信息，因而为我们提供了翔实可靠的实证分析基础。对这些数据的分析研究，能够使我们发现改革的最初10年企业的生产率是否有所提高，能够检验初始阶段改革的成效如何。
Groves等人运用上述10年的数据，估算了具有部门特征的生产函数，通过对这个简化的对数线性模型的回归，测量了10年来样本企业的全要素生产率的变化。总体来说，上述样本企业的全要素生产率在10年期间的年平均增长率为4.5%，相对于改革开放以前的年均增长率0.4%来说，这个增长速度大大加快了。同样的结果也被其他数据的类似研究证实，例如根据Chen等人的相关研究，1978—1985年期间，工业生产率增长4.8%；Gordon等人的研究发现，1983—1987年期间，年平均生产率增长4.6%。[26]
在样本企业涉及的六个生产部门，在1980—1989年期间，六个部门都显示出显著的生产率的增长。从1982年以后，每个部门的生产率增长都非常显著（见表2.4）。大致来看，食品和纺织业的总体生产率增长率较低，为2.37%—2.5%；其次是化学工业和建材工业，生产率增长分别为2.7%和3.4%，显示出生产率按照适度水平稳步增长。第三类部门包含机械制造和电子工业，这两部门的生产率增长为6.1%和7.9%，显示出极端迅速的生产率增长。
表2.4 1980—1989年各部门的生产率增长（每年的百分比增长）
资料来源：格罗夫斯、洪、麦克米伦、诺顿：《80年代国有企业生产率的增长》，载董辅
等主编：《中国国有企业制度变革研究》，人民出版社1995年版，第58页。
那么，20世纪80年代企业全要素生产率增长的主要来源是什么？
格罗夫斯等人根据上述的10年企业面板数据，对样本国有企业进行了详尽的分析，他们发现企业的边际留利和产出自主权对于奖金变量有着强烈的影响，而奖金率和合同工人比例又对企业生产率具有显著的积极作用。[27]因此，企业自主权或留利权的增加，导致企业行为发生变化，刺激企业增加对奖金的使用，加强了对工人的激励因而导致了较高的生产率。通过这种企业行为方式的链条，剩余支配自主权能够间接地对于全要素生产率产生积极的影响作用。这种主要对工人进行激励的方式，可能是20世纪80年代国有企业生产率提高的主要源泉之一。
此外，国内外的相关的实证研究都对这个阶段的国有企业的效率增长及其决定因素进行了分析，从不同角度发现企业激励机制的改善对于效率具有显著的积极意义。其中，较多的研究共识表明，留利自主权、职工奖金（或浮动工资）自主权和厂长工资奖励制以及教育程度等变量都对企业的效率具有积极的促进作用。[28]
2.企业案例及点评
（1）中国的承包制的首创：首钢案例。
1979年5月，首都钢铁公司是国家经委等六部委确定为第一批国家经济体制改革试点单位之一，实行扩大自主权及利润留成。1981年，首钢在国务院和北京市的支持下，改变国家与企业之间分成的办法，实行承包制，即全年上缴利润2.7亿元定额包干，超过部分利润全部留给企业，并按照4：3：3（生产发展基金、集体福利基金、个人消费基金）的比例分配使用。实行定额包干后，极大地调动了企业和广大职工的积极性，当年就实现利润3.16亿元，不仅完成了上缴利润包干任务，企业还留利4000多万元。1982年，经国务院批准，首钢开始实行上缴利润递增包干办法，承包期15年，以1981年上缴利润2.7亿元为基数，每年上缴利润递增6%（1983年又主动把递增率提高到7.2%）。国家不再给首钢投资；留用利润的分配比例改为6：2：2；职工工资总额与实现利润按0.8：1挂钩浮动；企业计划内产品自销15%，超产产品全部自销，承包期限15年。企业内部，实行全员承包，责、权、利到人。
案例
这就是周冠五，那个时代的风云人物，他代表的首钢的崛起标志着那个时代的开始，他的出局也意味着那个时代的结束。随着他退出历史舞台，另一场大幕拉开，不过其主角将换成民营企业及其企业家。
在研究首钢的案例中，值得注意的是首钢与政府的矛盾一直贯穿始终。在整个承包过程中，首钢与北京市财政部门的矛盾几度激化，当面临利改税时，一般企业都需要服从，但首钢仍然坚持保持承包制合同的连续性。
首钢的承包期长达15年，这是中国国有企业中承包期最长的企业。然而，首钢的案例不可持续，也无法复制，首钢最后还是无法摆脱它的宿命回归。
（2）企业实地调查案例。[29]
1988年9月，中国社会科学院经济所国有制课题的研究团队赴武汉、湖南、江苏和浙江进行了实地调查，走访了32个国有企业，获得大量的一手案例资料。从这些企业调查的原始记录中，我们可以从经济的最基层细胞——企业的视角和眼光，来观察20世纪80年代企业改革的进展、存在的问题，以及对今天的启示。
案例
从以上武汉的国有企业来看，实行承包制后，多数企业取得了较好绩效，能完成承包指标，有的还能超额，受益很大，但也有少数企业承包后完不成指标，只好与政府主管部门谈判，降低上缴利润指标。总体来看，企业受历史影响较大，承包合同都是建立在以前绩效基础上，再经过谈判达成一户一率的合同。
案例
从所选择的浙江国有企业来看，普遍是县属企业，规模较小，通常仅有几百人。这些企业所关注的问题与武汉有所不同，对于承包合同及指标的谈判并不特别在意，而是更多关注市场，关注价格，关注劳动用工权的改革。这可能与企业所处的外部环境有关，因为他们的生存与市场息息相关。浙江的市场环境竞争更加激烈，这些县属国有企业首当其冲面临市场的强大压力，因此，他们对于市场的敏感程度远高于武汉的那些大型国有企业。按照某厂长的说法，若企业垮了，退休后也没了依靠，如企业兴旺发达，对大家也有好处。承包的时间不算短，市场变化迅速，必须不断开发新产品，否则光拼设备是危险的。这表明，县级国企处在计划体制的末端，更难以得到来自政府的保护，因而更接近市场，需要更多依靠企业自身的努力才能生存。
案例
湖南调查的基本上都是千人以上的大企业。这些企业都实行了承包制，同时，也大都在企业内部实行了车间和班组的承包，实行了优化劳动组合，加强了管理，消化了部分价格上涨导致的成本。但是，难以解决冗员对于生产率的不利问题，则是企业普遍的无奈。
案例
从这些调查企业总的情况来看，绝大多数都实行了承包制，大都采取“两保一挂”的方式。其中，工资与上缴利税挂钩是最直接的促使企业提高效益的激励方式，它适用于每个企业，只要利税比原先有所提高，就必然会带来工资的相应比例的提高。但是利润指标，由于需要考虑前期的实际利润，因而不可避免地会出现“鞭打快牛，保护落后”的结果。这始终是困扰这一阶段的问题，无法解决。[30]承包制由于是从计划经济脱胎而出的，所以需要照顾由历史的政策因素形成的落后与亏损企业。但是，那些经营性亏损和管理不善的企业往往混杂其中无法识别，只好让它们一起享受保护。这样就会失去市场的公平竞争性，无法真正解决企业的市场激励问题。
为了避免短期行为，除了保上缴利润外，还实行了保技术改造，以便政府考核企业的长期行为。然而，技术改造的考核基本上是流于形式的，实际上根本无法实现。由于技改需要贷款和还款，银行政策往往难以配套，不是贷不到足够的资金，就是技改后负担沉重，企业难以承受。加上市场不确定，企业利润无法稳定持续，对于需要一定时间之后才能见效的投资，其风险相当大，很可能会因此而影响利润指标。所以，在这样的体制下，企业的短期利润目标比较容易得到保障并实现，而长期行为缺乏最必要的缓冲余地，因而是无保障的。
再次，承包制给企业确定了利润目标后，企业在一定的考核压力下，需要加强内部管理，实行奖金或浮动工资制，通过打破平均主义，收入向一线工人倾斜，实行劳动优化组合，解决过多科室冗员等方式，这方面普遍取得了较好的激励效果。但是，企业在劳动用工权上仍然缺乏足够自主权，对这方面的改革呼声很高。
由此可见，企业在这一阶段的效益主要来源于留利目标和内部管理的加强，这也是与相应实证研究的数据分析中得到的结论一致，即效率来源于奖金和留利等自主权的激励。
一个企业反映特别突出的问题就是价格“双轨制”。几乎所有的调查企业都对价格问题表示了强烈的不满，都对价格上涨带来的对企业的冲击表示了担忧。企业的盈亏受外部市场环境的影响太大，而受自身努力的影响较小，所以无法做到公平竞争。这是当时的一个普遍问题。其中一个重要原因在于官倒盛行，大量利润流到了掌握物资分配权的人的手里，他们实质上通过这种方式剥夺了企业应有的收益。企业对此表示了强烈的不满，迫切要求尽快实现价格统一，实现市场并轨。整个计划流通系统就是建立在这样的基础上，即依靠从双轨差价牟利的方式，获得大量垄断利润和差价收益的。当价格并轨后，这些物资流通系统就没有存在的土壤，也失去了赖以生存的温床。这个阶段流通部门大发横财，经济整个出现不平衡不合理，生产者被流通者剥夺，后者凭借手中的物资分配权来进行垄断，获得高额垄断利润。
价格“双轨制”还是当时企业与政府讨价还价的重要依据，由于价格波动，由于计划指标减少，计划外价格增加导致企业利润减少，使企业经常无法得到较为确定的收益预期。因此，利润受此影响较大的企业必然要与政府力争降低承包利润，而能从“双轨”价格中受益的企业则也能从承包指标中受益，因为政府也无法预测未来的价格走势。总之，“双轨”价格使得承包合同难以确定，导致苦乐不均，竞争不公平，这已成为当时普遍的一大问题，也是使得承包制后来越来越趋于短期化的原因之一。
1994年实行了税利分流的政策，这标志着企业改革走出了以政府绩效考核为依据的承包制阶段，从此进入了以市场绩效评价为依据的经济发展阶段。
2.2.5 改革初始期的三个时段的政策演变动因
回顾改革初始时期（1978—1993年）三个不同特点的发展时段，我们发现这是一个“否定之否定”的过程。利改税阶段是对上期利润留成制改革的某种否定，但是它又不是单纯倒退，而是吸收了一些符合市场经济的规范，从过去的利润上缴中分解出了所得税的范畴。承包制则是对上一期利改税方案的否定，仿佛又回到了最初的利润留成制，然而，这却是在更高级层次上的回归。
这种改革方案的不断更迭和不断否定的发展过程，可能是整个改革史的一个基本特点。我们以后还会反复看到这个特点不断出现。那么，为什么会出现这种现象？从我们对各阶段改革方案出台的前因后果的分析中，可以看到，政府目标行为是导致这种改变过程的根本动因。
中国社会科学院经济所的国际合作研究课题[31]在20世纪80年代对承包制企业的研究认为：“中国各级政府的收入几乎完全依赖于国企的利润，1980年从国企征收的利润和税收占当年财政收入总额的85%，后来虽然也开辟了一些新的收入来源，但直到1989年，国企的上缴利润仍占政府财政收入总额的52%。因此，政府与国企在利润分配方面存在着强烈的利害关系，设计一种有效的利润承包机制显然对政府是有利的。”[32]
正是由于政府具有这种对国企利润的高度依赖性，政府在国企效益不佳时，总是想寻找一种能够有效刺激企业提高效益，从而提高政府财政收入的改革方式。改革初期，当政府推行利润留成的改革方案后，企业得到的收益似乎较快提高，而政府的财政收入增长放慢，年年出现财政赤字。于是，政府否定了旧方案，推行新方案，来保证自己能够获得较大比重的收益。利改税政策就是这样出台的。然而，利改税方案虽然使政府财政收入迅速增长，但预期结果只维持了两年，此后企业效益就大幅下滑，政府收入也随之下降。不得已，政府推出了承包制，部分否定了利改税政策，来确保企业效益，这实际上是对最初利润留成制的某种程度的恢复。
可以看到，在这一阶段，双方争利十分激烈，反反复复，不断博弈。政府和企业就是在这样的博弈中互动，俗话说，上有政策，下有对策。政府拿出什么方案，企业就应对什么行为。政府采取对企业有较大激励性的改革措施，企业就有较高的积极性和效益，反之，政府政策偏重于增加财政收入，在分配上向政府倾斜，企业则以消极行为来对抗，企业效益下降的结果是政府收益也下降，这是一个两败俱伤的结果。在这样不断博弈的调整过程中，政府也意识到这不是一个此长彼消的关系，而是一个要么双赢，要么双输的结果。只有企业效益好了，国家才会有上缴利税，而企业只能依靠良好的激励机制来激发企业的潜力。
在这个阶段的博弈过程中，政府总是把自己的目标放在第一位，即国家财政的增收速度要高于企业利润的增长速度，以便减少财政赤字。因此，政府总是想不断调整政府与企业的利益分配关系，以便达到某种它所设想的最佳状态，使政府目标能够实现。然而，几经调整，这个目标仍然难以实现，财政赤字反而越来越高。企业在这种每隔几年就要换一种政策的预期下，短期行为愈演愈烈。政府和企业在这个“死胡同”中相互纠缠了十几年，也没能真正解决问题。
我们应当反思的是，政府收入最大化的目标是否绝对合理？政府的这个目标是建立在传统计划体制上的，但是，当企业有了市场选择权和自主权的时候，问题就不那么简单了。企业才是市场经济的主体，政府必须尊重并有责任保护企业最根本的权利，而不是反其道而行之。在市场经济的社会，就像在一个公民社会，每个企业或每个公民都有自己最根本的权利，国家权利与其在本质上是平等的，而不是凌驾于其之上的，更不能对其实行掠夺或杀鸡取卵的政策。这就是市场经济的基础和规则。只有当政府真正意识到这一点时，我们才能走出这条死胡同，我们就不会为“政府拿的多，还是企业拿的多”的问题而困扰，也不会对于“究竟是工资侵蚀利润，或是利润侵蚀税收”的问题而争议。市场是最好的裁判员，在处理大量的市场利益关系上，它远比政府这个裁判员要聪明得多，也公平得多。
在一种典型的承包合同形式中，要求企业每年向政府上缴一个固定数额的利润，超过这个数额的全部利润可以100%地留在企业。这种承包形式比较普遍，到1989年，在调查样本中接近1/4的企业采用了这种形式。这种形式在边际水平上可以得到充分刺激。根据格罗斯曼和哈特的企业产权理论，所有权就是剩余控制权。在改革过程中，这种剩余控制权逐渐转移到企业手中。改革给企业带来的额外经营自主权，包括在生产、工资奖金等方面的基本决策权，除了剩余控制权，还有剩余收益权，这是由政府与企业之间签订的合同确定的。承包合同允许企业留下100%的边际利润，赋予企业充分的剩余收益权，从而产生了这样的结果，使剩余控制权和剩余收益权得到统一（可是剩余权有期限，最长3—5年）。承包合同规定，把边际利润全部留给企业，企业的管理人员按照这种合同来经营，实际上就非常接近成为企业的所有者，尽管名义上还不是。[33]
无论是从实践还是从理论上来看，承包制都是改革初始阶段达到的最顶峰，也是最有研究价值的一种改革模式。承包制的核心意义就在于，它既来自中国的朴素实践，即“缴足国家的，剩下是自己的”农村成功经验，同时，又最接近现代产权理论的所有权就是剩余权的理论模式。将中国的实践与现代产权理论相结合，就形成了改革过程中的企业承包制模式。这个模式虽然已经成为了过去式，但仍然有很多值得我们回味的地方。
承包制的产生和结束，贯穿着改革初始阶段的始终。承包制走过的这一段曲折的道路，正反映了计划体制向市场化转轨的第一阶段。承包制正是适应着这个市场化的磨合阶段的产物，它是在计划体制的公有制下所能走得最远的企业改革方式。
承包制本来还可以走得更远一些，可惜碰上了1989年之后的经济低谷，政策反复，需求疲软和市场的不确定，企业对未来缺少信心，也缺乏稳定的预期。政府的财政收入最大化的改革动机，导致了政策的反复调整，也使得改革方案时断时续，无法保持较长时期的连续性，因而失去了其原本应有的效力。
承包制的出现，是市场经济发展的必然。在市场化的早期，在卖方经济向买方经济的转化阶段，价格还不可能成为正确的市场信号，企业生产还在很大程度上由计划决定，企业利润也还不能反映企业的真实绩效。在企业之间，存在着大量的从计划体制里带出来的先天条件的差异。在这样的情形下，企业还不可能一下子完全摆脱计划走进市场，也不可能立即摆脱政府依附关系独立生存，而需要有一个过渡缓冲期，来适应市场经济和市场竞争。企业承包制就是在这样的外部环境下产生的，它赋予企业以独立利益，因而能够与政府进行谈判，能够与政府去争取自身利益。同时，它还让企业开始从生产边际上去面对市场，赋予企业剩余权来得到最大的激励，使企业逐步学会如何去进行市场竞争，如何通过改善竞争力来获得自身利益的最大化。这个学习过程就是伴随着承包制进行的，目的是让企业有限度地进行市场竞争，逐步地摆脱对政府的依附。
承包制的结束，也是市场经济发展的必然。从企业方面来看，企业既要面临巨大的不确定市场和确定的承包指标的矛盾，还要面临政府不断提高指标和改变政策的干扰，市场动荡和政府行为多变使企业无所适从。从政府方面看，通过十几年与企业的博弈争利，政府发现自己已无法通过这种方式来解决财政收入和赤字的问题，政府对无休无止地与企业讨价还价也已厌倦，政府更是无法解决企业之间不公平的矛盾。更重要的是，在向市场化过渡的时期，政府收入已经越来越不依靠国企的利润了，政府的财政收入越来越多地来自乡镇企业、私营企业和外资企业。于是，结束这种过渡时期的承包制，使企业真正全面地走进市场，成为完全独立的法人，是彻底解决承包制陷入困境的出路。
承包制对于中国后来的企业发展具有深刻的影响，后来企业的一系列发展，往往都是建立在承包制形成的路径依赖上。对此，我们将会在后来的发展过程中发现这一路径依赖的重要特点。