第九章 加大小微企业税收优惠研究报告

近期中国小微企业生产经营出现“用工贵、用料贵、融资贵、费用贵”与“订单难、转型难、生存难”的“四贵三难”严峻困境，各部门与各地方都在探讨原因与寻求解困路径。本报告提出，加大税收优惠是中国小微企业当前解困的最佳政策选择；实施国家“抓大放小”向“抓大扶小”战略思路转型与体制机制创新是解困的长效之道；只有内外兼治、加速立法、多措并举、综合治理，才有可能破解困境。

第一节 小微企业面临“四贵三难”发展困境

近年来，在复杂严峻的国内外经济形势下，中国广大小微企业生产经营出现了前所未有的困难。根据对6省16市10多个行业113家企业的调查，2012年1—5月，销售持平的占32.7%，减少10%—30%的占26.7%，减少30%以上的占40.6%。其中，销售收入减少的企业，广东占七成，山东占五成，浙江占四成；微利、不盈利、亏损的企业超过30%；半数企业信心不足，61.4%的企业持悲观态度。又据国家统计局对全国3.9万户规模以下工业企业的抽样调查，2012年第一季度，全国小型微型企业经营状况好或者很好的比重只占21.1%，其中微型企业经营状况好或者很好的比重只占18.3%。企业再度出现订单荒，广东、浙江、重庆等地的制造业出口企业订单普遍减少了20%—30%。

我们调查发现，当前小微企业严峻困境的主要特征为“四贵三难”。其中“四贵”是“用工贵、用料贵、融资贵、间接费用贵”；“三难”则是“订单难、转型难、生存难”。“四贵”形成原因一是小微企业劳动力成本持续推高；二是小微企业使用土地、厂房、商铺、原材料、能源、物流价格不断上涨；三是小微企业一般很难从银行贷款，大多数都是从各种微型金融机构和私人贷款，利率高达15%—30%以上。很多小企业主都说，“别说不好贷，就是好贷也不敢贷，贷了款就成了为金融机构白打工”；四是小微企业被强迫缴纳征收各种名目繁多的费用，如第三方专业机构或事业单位前置评估、认证、咨询的费用与各种间接用地、用电等费用等。基于上述“四贵”原因，已使大多数小微企业陷入外需疲软、内需不振，订单锐减；整体利润率不足3%，大多数只能在“零利润或亏损”中维持；小微企业生存备感困难。

我们跟踪调查发现，虽然国家从去年至今已出台了一系列政策减轻小微企业的负担，但其的生产经营困境仍在加剧，这些举措对提振小微企业信心、缓解其暂时困难有一定作用，而要破解小微企业“四贵三难”困境，靠老路子已难以见效，只有通过全局性、战略性创新与深层次体制机制改革，才能寻求解困与持续长效发展之道。

第二节 加大税收优惠是小微企业当前最佳政策选择

一 加大税收优惠是小微企业当前解困政策的“牛鼻子”

从目前来看，中国小微企业税费过重问题较为突出。据世界银行统计，中国小微企业税负过重问题排列全球第97名，大大高于美国、日本、新加坡等发达国家。而2006—2011年中国税收年均增长率高达21.17%（远高于2011年的GDP增长率9.2%和“十一五”期间年均增长率的11.2%），税负过重挤压了小微企业的利润，抑制了小微企业扩大再生产能力和技术研发能力，也导致大量小微企业很难发展起来；然而，原材料、能源、人工、“五金一险”、土地、电力和房屋等价格不断上涨，给小微企业带来的成本压力又具有刚性特点，加之小微企业自身抗风险能力较弱，消化成本空间有限，面临的困难更大。可见，破解中国小微企业当前困境的首要问题是“先保生存，再促发展”、防止多种因素叠加致使其大量“死亡”。这样，我们只有抓住加大对小微企业实施以减免税费为重点的优惠政策，减轻“四贵”带来的冲击，才有可能缓解小微企业当前的生存危机，进而调动社会与民间资本创办与投资小微企业的积极性，促进其转型升级。基于此，我们认为，加大税收优惠是中国小微企业当前解困与促进其未来发展的政策“牛鼻子”。

二 对所有小微企业实施“免三减二”的税收优惠政策

中国大多数创新、创业、劳动密集与所有微利型小微企业，由于资源少、市场力量弱，技术创新、产品研发等往往心有余而力不足，特别是在当前企业经营成本显著上升，国内外需求相对疲软，两头挤压导致企业利润显著下降的严峻经济形势下，它们更易受到冲击，生产经营更加困难。为此，建议学习与借鉴20世纪80年代中国发展个体经济与乡镇企业、90年代发展中外合资企业与外商独资企业、21世纪初叶通过加入WTO引入跨国公司的相关税收优惠，以及近期对农业实施的税收优惠政策经验，对中国这些小微企业五年期间全部实施“免三减二”的税收优惠政策，即现在1—3年免去一切税负，第4—5年实施税负减半的税收优惠政策。鼓励社会和民间资本与各种人才大胆创业，回归实体经济。

三 对小微企业实施综合减税的优惠政策

据世界银行统计报告，国际上小微企业税负平均为20%，而中国小微企业所得税高达25%，增值税17%（需抵扣已交的进项增值税）、营业税5%、城市建设税7%、国家教育费附加3%、地方教育费附加2%，加之其他各种费用，高达40%—50%以上的综合税费。在如此沉重的税费下，小微企业难以伸展发展的张力，更加难以抵御全球经济衰退带来的冲击。近年来，中国实施的小微企业营业税改增值税的结构性减税，确实能使小微企业有所收益，但力度太小，还不能使小微企业因此解困；由于小微企业利润率普遍低于3%，更不能使社会和民间资本与各种人才愿意回归实业。为此，我们建议对全国小微企业实施综合性减税：一是所得税降到10%以下；二是对于小微企业其他所有税负相加的综合税率不能高于5%；三是像农业免除一切税费一样，免除小微企业一切费用，切实减轻小微企业的税费负担，真正实施“放水救鱼”与“放水养鱼”的综合减税的优惠政策。

四 构建适应中国小微企业特点的税收制度

一是应研究针对小微企业实际特点的税收体系，构建税基统一、少税种（简单税）、低税率的税收制度，从制度创新上确保中国小微企业当前解困与促进其未来长效发展；二是建议对小微企业只设所得税与综合税两项税种，并实施两税种税率之和不能超过15%的限额；三是税务部门对小微企业尽量实施低税率的“包税制”，不搞弹性大易于高收税的“核税制”；四是避免企业所得税与个人所得税的重复收税。由于小微企业往往是个人或家族所有，个人所得和企业所得很难厘清，目前的所得税体制还不容易完全避免对以私营为主的小企业重复征税问题。另外，以所得税为主的扶持中小企业税收优惠政策落实过程中也容易产生障碍，因为一些初创性小微企业在开始的2—3年中往往没有所得，还无法享受所得税优惠。同时，由于大部分中小企业受收入规模限制，不具备一般纳税人资格，不能开具增值税专用发票，增加了税收负担。

第三节 实现国家对中小微企业战略思路转型

一 实现由“抓大放小”向“抓大扶小”的根本性转变

长期以来，国家发展企业的战略思路是“抓大放小”，对中小企业政策是不出问题放任自流、出现问题后就各项政策应急化处理；而对大型国有企业从改制上市、减人增效，到资本、能源、主要原材料供应等方面都是给足了政策支持，国家应对国际金融危机的4万亿“一揽子”投资计划，全是投入到大型国有企业，几乎没有惠及中小企业。显然，对中小企业实施“放小”的战略思路是过去为什么对中小企业采取放任不管与时紧时松政策的根本原因。其实，世界主要发达国家对中小企业都是实施“扶小”的战略。特别是从中国社会经济长期持续健康发展的角度看，如果没有中小企业的复苏、稳定与创新，整个中国的社会经济实现复苏、稳定与持续发展是不可能的。因此，国家必须在发展企业的战略思路上实现由“抓大放小”向“抓大扶小”的根本性转变，把小微企业发展纳入国家和地方总体战略，制订科学规划，才能避免再度陷入中小企业不出问题放任自流、出现问题后就各项政策应急化、碎片化与行政化处理的窠臼。

二 成立国家中小企业管理机构，以体制创新落实扶小战略

当前，中国小微企业出现的“四贵三难”问题是在国内外急剧变化的市场环境中产生的新问题和新矛盾。这种状况迫切要求国家在政策环境、法律制度、市场秩序、财税金融扶持体系等方面做出调整，这必然对于国家政府的管理体制提出更高的变革要求。然而，目前国家中小企业的管理体制却难以完成这一历史使命。现有国家中小企业的管理职能机构分布在多个不同部委：其中农业部乡镇企业局管理乡镇企业、商务部中小企业办公室管理出口型中小企业、科技部管理科技型中小企业，国家工商总局管理个体与私营企业、工信部的中小企业司负责中小企业发展的宏观指导和总体促进工作。这种管理体制格局使工信部及其中小企业司在中小企业宏观管理中处境尴尬：作为一个司局级单位，中小企业司向上无法充分协调比它级别高的发改委、商务部、科技部、财政部、人民银行、税务总局、银监会、证监会等与中小企业发展密切相关的中央部委；向下缺乏有执行力的地方隶属部门。进而加大了政府部门之间的协调成本。尽管国家成立了中小企业领导小组（办公室设在工信部），其领导和成员由各部委领导兼职，起到的是临时性、协调性作用。显然，中小企业的政府管理体制还不能适应小微企业快速发展对于公共服务的巨大需求，更不能担当落实国家“扶小”战略的重要职责。

为此，我们建议尽快成立直属国务院和各级地方政府的中小企业管理委员会（或中小企业局），通过体制创新加强对小微企业的统筹规划、组织领导和政策协调，落实“扶小”战略与政策支持体系。与此同时，各部委也应成立相应专管中小企业的司局，纵向落实该部委“扶小”职能，横向则落实与协调国家（各级）中小企业管理委员会的“扶小”战略与政策；并加快建立小微企业政策评价体系，为指导小微企业政策制定提供科学决策依据。

三 改革地方政府绩效考核指标，提升地方小微企业积极性

如何调动地方政府发展小微企业的积极性，这是落实“扶小”战略的关键因素。基于过去GDP考核中对此问题关注的明显不足，为此，建议改革地方政府绩效考核指标，淡化GDP指标，考核就业率、创新率、环保率三项指标，并与地方政府官员升迁直接挂钩，进而达到推动地方政府发展小微企业的积极性：一是考核地区就业率指标。这项指标必然促使地方政府积极发展小微企业。二是考核地区创新率指标。它包括地方的企业专利数、地方的R&D投入占地方GDP的比重、地方的R&D增长占地方GDP增长的比重等指标。考核这些指标必然使地方政府积极营造有利于小微企业创业和创新的环境，加大对创新型中小企业的财税金融支持等。三是考核环保率指标。它可以监督和限制地方政府因GDP增长而盲目发展污染环境的企业，引导地方政府发展战略性新兴产业，特别是节能环保型相关的小微企业，并积极促进小微企业的优胜劣汰和优化产业分布结构。

第四节 对策与建议

一 内外兼治，推动政府行政职能转型

中国小微企业经营困境是一个系统工程，既要看到近期直接导致小微企业生存困境的短期因素，也要深入分析影响小微企业长远发展的经营环境因素；既需要包括小微企业自身拼搏努力，又需要政府主管部门、行业协会、媒体、大学和研究机构等多方面“协同创新”形成合力：从市场准入、法律、金融、税收、技术创新、知识产权保护、人才培养引进、政府采购、提供公共物品、市场环境培育、规范信用担保机构等关键领域加大改革、营造良好环境、相互配合，采取更为有力的措施。目前政府公共服务平台建设取得了部分成绩，还需要在公共服务提供模式上实现转型。政策措施重点需要从公共服务直接供给方，转向更多依靠需求方面引导措施。例如，借鉴苏州、杭州、深圳、成都等地模式，从发放培训券的直接方式来引导企业培训需求的供给转向更适合小微企业实际需求的服务内容。

二 加快促进中小微企业发展的立法和相关政策的依法行政

首先，加快改进和完善小微企业发展的法律环境。世界发达国家美国、日本以及中国台湾地区等都建立了《中小企业基本法》，而中国至今还没有建立充分确认中小企业在国家经济社会中的基础性和民生性地位的法规，扶持中小企业的法律制度建设有待加强，应该尽快建立中国的《中小企业基本法》。其次，加大依法行政的力度，依据有关促进中小微企业发展的相关法律法规，针对已经出台的政策，组织全面检查，确保落实。另外，国务院、各部委和地方省区市以不同名义出台新的法律法规时，检查与原有“扶小”政策法规的兼容性，避免新增加中小微企业的成本。

三 核心问题在于加快小微企业转型升级

小微企业发展困难，与其传统的、粗放的增长方式跟不上市场发展紧密相关。破解小微企业经营困难，核心问题在于加快其转型升级：一是小微企业应抓住当前有利时机，加大技术创新、人才培训和市场开拓的力度，通过实施“专精特新”战略，进行产业链整合，提高其资源优化配置能力和市场竞争能力；二是加快培育与转型发展战略性新兴产业相关的小微企业。鉴于目前中国在发展新兴产业方面还存在许多困难，需要有关部门和各级政府围绕市场准入、财税、投融资扶持、技术创新、知识产权保护、人才培养引进、政府采购以及市场环境培育、重点和关键领域改革等方面抓紧制定配套措施和办法的若干实施细则；三是近期也可通过引导小微企业改变商务模式，先降低亏损，保存下来，再寻机会发展。

四 多措并举，综合治理

一是实施“放水救鱼”的政策，减免小微企业的税费负担，确保小微企业在求生存基础上谋发展。二是针对小微企业融资需求特点，大力发展多层次融资服务体系，强化小微企业金融服务，建立健全与小微企业发展相适应的体制机制，通过商业性金融与政策性金融工具相结合，努力缓解小微企业融资难与融资贵问题。三是健全小微企业社会化服务体系，按照市场化、专业化发展方向，大力发展为小微企业服务的各类中介机构，部分公共服务由政府公共财政支出提供。通过创新服务模式，形成多层次的服务体系和“政府扶持中介、中介服务企业”的运行机制，为小微企业提供高质量的管理咨询、技术创新、人才培训和市场开拓等服务。四是针对近几年大量社会资金与人才从实体经济快速流向金融、房地产等平均利润率高的行业，不再搞实业，致使经济泡沫化、虚拟化，产业空心化日趋严重的问题，必须对这些高收益的企业和行业进行税收调节，提高税率，引导资金和人才回归实业。五是应大力放宽对小企业和民营资本的市场准入和政策落实，需要进一步推进市场准入、行政审批等“瓶颈”领域的改革，进一步简化对小企业注册、登记等程序，切实放宽对小企业的市场准入和相关政策的实施。