第一节 城乡义务教育一体化政策的沿革

一 从城乡二元体制到城乡一体化发展

（一）城乡二元体制的产生与发展

城乡二元体制是指在城乡之间实行两种不同的制度安排及运行模式。新中国成立之初，我国积贫积弱，百废待兴，1953年国家实施了第一个五年计划，开始了大规模的经济建设。大量农村人口流入城市务工，极大地促进了城市的发展。但同时也导致了农村的发展步伐变慢，因为农村剩余的劳动力不足以支持和满足农村社会的正常发展。更为严重的是出现了农副产品短缺的局面和粮食市场混乱的现象。为了控制粮食市场混乱的局面，国家出台了《关于实行粮食计划收购和计划供应的命令》，形成了国家对粮食市场计划收购、计划供应的统购统销体制，限制了农副产品的自由流动，致使农民失去了对自己生产的农副产品的支配权，堵死了城乡间商品流通的渠道，同时又禁止农民自由流向城市。国家还规定城镇非农业人口一律实施居民口粮分等定量，居民凭证购买口粮。这些规定显然是将农村人排除在外的，限制了农村人在城市取得口粮的可能性。1953年以后，政府通过农业生产合作社来限制土地和人口流动。1958年1月9日，全国人大常委会第九十一次会议通过并正式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，将中国社会的全部人口以出生地为基础划分为非农业人口和农业人口，两种户口类型不能随意转换，城乡人口的自由流动受到了限制。政府通过户籍管理制度将城乡分割为两个不同的利益群体，并与教育、医疗、养老、就业等制度紧紧捆绑在一起，基本上把农村人口排除在国家社会福利之外。在城乡二元体制下，城乡间相互封闭、相互隔绝、生产要素无法自由流动，加上国家重视城市发展的战略，致使农村长期处于缓慢发展状态。[1]1978年，十一届三中全会以后，城乡的二元体制逐渐松动，城乡关系逐渐开始由市场来调节，政府对城乡关系控制逐渐减弱。从1979年开始，国家大幅度提高了农副产品的收购价格，1985年1月1日，中共中央、国务院发布的“中央一号文件”《关于进一步活跃农村经济的十项政策》取消了统购统销制度，促进了农村经济的增长，城乡经济开始出现良性循环的局面。1985年之后，以城市为重点的经济改革全面展开，城乡联系和交流不断加大，经济活力进一步增强。但新的城乡关系新的矛盾又出现了。伴随着城市改革的加快，各种资源又一次大量涌向城市，城乡关系逐渐走向失衡，工业高速增长，农业低速发展，城乡居民收入及生活差距再次拉大。从此，我国的城市走上了一条特殊的发展道路，城乡不均衡发展成为常态。[2]

（二）统筹城乡发展推进城乡一体化

2002年十六大明确提出“统筹城乡经济社会发展”的思想。2003年十六届三中全会提出了科学发展观，强调按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的要求推进各项事业的改革与发展，建立有利于逐步改变二元经济结构的体制。2005年12月29日，胡锦涛签署第46号主席令，宣布全面取消农业税。2007年，党的十七大报告首次使用了“城乡经济社会发展一体化”这一概念，并在国家政策层面确立城乡一体化的发展目标，强调建立“以工促农、以城带乡”的长效机制，形成了城乡经济社会发展一体化的新格局。2008年10月，党的十七届三中全会指出，我国总体上已经进入“着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局”的重要时期。2011年3月，十一届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，强调要按照统筹城乡发展的要求，推进基本公共服务均等化，建立健全城乡发展一体化制度。此外，在2004—2012年的九个中央一号文件中，都重点强调要促进农村经济社会发展，加大城乡统筹力度，促进农业农村持续稳定发展。2012年党的十八大指出，加快完善城乡一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进城乡一体化发展，促进城乡要素平等交换和公共资源的均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农关系、城乡关系。[3]2017年，党的十九大报告指出，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度。完善失业、工伤保险制度。建立全国统一的社会保险公共服务平台，统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度等，全面推进城乡一体化发展。

二 我国城乡教育二元发展时期

（一）城乡教育二元结构的形成与发展

新中国成立初期，城乡二元结构逐渐形成并直接影响着国家对城乡教育政策的安排，城乡教育也因此形成了二元发展的格局。1953年，政务院发布的《关于整顿和改进小学教育的指示》提出，在农村，为适当解决农村子女入学问题，应根据需要与自愿的原则，提倡民办学校（包括完全小学），充分发挥群众自己办学的积极性。对于少部分乡村公立学校，其办学经费由各县人民政府统筹解决，如有不足，应该在群众自愿的原则下筹款备料，或采取群众献工献料等办法加以解决。新中国成立初期，在政府财政不足的情况下，我国实行的“统收统支、分级管理”的教育管理和投入体制，使得政府主要负责城镇公办学校的教育管理和经费投入。在广大农村地区则主要依靠农民自己通过征收附加公粮或者教育事业附加费，甚至发动群众筹款备料，这些政策措施带来的直接后果就是农村掀起了一股兴办民办学校的高潮，农村产生了大量的民办学校。《关于整顿和改进小学教育的指示》明确提出要限制农村公办小学发展，鼓励民办小学（包括完全小学）的发展，使得公办学校在农村的发展遭受抑制。由此我国教育形成了城市以公办学校为主，农村以民办学校为主的格局。1958年1月，第一届全国人大常委会议通过并公布实施《中华人民共和国户口登记条例》，以城乡分割的二元户籍为特征的中国现代户籍制度正式确立，人为地将居民分为农业人口和非农业人口，在限制城乡人口自由流动的同时，将居民划分为两种身份截然不同的群体。在这种户籍制度的影响下，城乡在政治、经济、文化、教育等各个方面的差距越来越大，造成了城乡教育之间的不公平，拉大了城乡教育之间的差距。最直接的表现在政府对于城乡义务教育财政投入的不公平，这种教育资源的不合理分配使得城乡教育差距越拉越大。

从新中国成立到1966年，这一个时期我国教育体制基本都是在模仿和照搬“苏联模式”。在苏联“精英化”教育发展路径的指引下，国家的教育重心逐渐上移。培养专门人才的高等教育获得优先发展，在中小学阶段实行重点学校制度，甚至出现了重点班。城市教育为国家重点关注的对象，农村教育逐渐式微，城乡教育差距逐渐拉大，两者出现了功能和层次上的差别，城市教育逐渐演化成为升学而准备的“精英教育”。而农村教育逐渐沦为低层次、低端生产力输出者的教育，这严重伤害了农村学校及学生升学的积极性。

（二）城乡教育二元结构的深化

1978年，党的十一届三中全会决定把党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来。政府逐步松动了户籍制度的限制，取消了统购统销制度和人民公社制度，农村教育出现了由于制度变迁而导致的“体制真空”问题。针对这种问题国家鲜有补偿措施，而是把重点转移至高等教育以及提高教育质量上，因此造成了农村地区大量教师流向城镇地区。无奈之下，只能大幅撤并农村中小学，农村学校数量锐减。教育资源大量流向城市，农村教育遭到忽视，造成了农村教育严重衰退。为解决这一问题，1983年5月中共中央、国务院发布了《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》，提出了在传统农业向现代农业转化的新形势下办好农村教育的任务和措施。但这一重大决定并未使农村教育“体制真空”问题得到彻底解决，农村教育的衰退局面也并没有得到根本改观。1985年5月，中共中央发布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，明确规定把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，在实践中逐渐转化为“县办高中、乡办初中、村办小学”的办学模式，进一步加剧了城乡教育的不均衡态势。1992年3月，教育部颁布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》第五条规定，农村的义务教育以县为单位组织进行，并落实到乡（镇）。第二十九条规定，依法征收的教育附加费，由乡级人民政府负责统筹安排，主要用于支付国家补助，集体支付教师工资，改善办学条件和补充学校公用经费等。第三十条规定，实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金……在农村由乡村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。1994年7月颁布的《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》明确提出了到2000年时我国基本实现“两基”目标。面对“普九”的攻坚任务，举债办教育就成为县乡两级政府的主要选择，这就在客观上造成了普遍存在的“普九欠债”问题。

三 城乡义务教育从不均衡逐渐走向均衡发展时期

改革开放以来，义务教育经历了从非均衡发展到均衡发展的政策变迁历程。[4]自2002年教育部在《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》中提出要积极推进义务教育阶段学校均衡发展时起，均衡发展就成为义务教育全面普及之后的战略性任务。

（一）义务教育非均衡发展阶段

十一届三中全会以后，改革与发展成为整个时代的主旋律。我国义务教育也迎来了一个大发展的历史时期。在扩大规模和提高质量的双重要求下，义务教育走上了“地方办学、分级管理”的发展路径。此外，城市优先发展的一贯安排和重点学校制度的重建，使义务教育“非均衡”的趋势得到进一步强化。众所周知，综合国力的竞争实质就是人才的竞争，归根到底是教育的竞争。因此，改革开放以来，我国政府提出了要“像抓经济工作那样抓教育”的发展战略目标。发动广大群众集体办学的方法就是新时期基础教育发展的基本模式。这一思想在1985年5月27日颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中得到了体现，规定“地方办学、分级管理”，并在次年颁布了《中华人民共和国义务教育法》，使地方承担义务教育经费的筹措和适当收取学杂费的做法以法律的形式确定下来。“地方办学、分级管理”“人民教育人民办、办好教育为人民”成为这一时期义务教育的行动纲领，中央政府也因此将义务教育的责任进行最大限度地下放，甚至连贫困地区的义务教育，国家在“补助”与“自助”的权衡下，也更加重视地方的“自助”作用。由于不同地方、不同级别的人民政府之间的财力相差巨大，使义务教育产生了明显的区域差别、城乡差别。此外，由于县、乡财政的短缺，尤其是乡镇一级的财政更是短缺，很多地方出现了拖欠教师工资的情况，甚至有些地方的教师两年都拿不到工资。“群众支持办教育”的收费政策，也在现实中逐渐演变成教育乱收费、以优质教育资源换取高额“择校费”等现象，大大加重了学生家庭的经济负担，也使教育公信力逐渐下降，从而引起人们对教育公平问题的强烈关注。另外，我国的现代化建设战略是一种梯度发展战略，这一发展战略是以不均衡为“发展起点”和“发展代价”的。梯度发展战略暗含“效率优先、兼顾公平”的发展理念是“短缺社会”的必然选择。1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》，对义务教育的发展沿袭了此战略，即根据我国经济、文化发展不平衡的现状，各地区义务教育的内容因地制宜，各不相同。全国可以大致划分为三类地区：一是约占全国人口四分之一的城市、沿海各省中的经济发达地区和内地少数发达地区。在这类地区，相当一部分已经普及初级中学，其余部分应该抓紧按质按量普及初级中学，在1990年前后完成。二是约占全国人口一半的中等发展程度的镇和农村。在这类地区，首先抓紧按质按量普及小学教育，同时积极准备条件，在1995年前后普及初中阶段的普通教育或职业和技术教育。三是约占全国人口四分之一的经济落后地区。在这类地区，要随着经济的发展，采取各种形式积极进行不同程度的普及基础教育的工作。对这类地区教育的发展，国家尽力给予支援。国家还要帮助少数民族地区加速发展教育事业。地方各级人民代表大会根据本地区的情况，制定本地区的义务教育条例，确定本地区推行九年制义务教育的步骤、办法和年限。梯度发展的结果必然导致全国义务教育发展不均衡。[5]改革开放后，我国恢复了重点学校制度，重点学校制度的重建对义务教育阶段的学校之间的均衡发展更是雪上加霜。1977年5月，邓小平同志在《尊重知识，尊重人才》中针对我国现代化建设急需人才的状况指出：办教育要两条腿走路，既注意普及，又注意提高。要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格考试，把最优秀的人集中在重点中学和重点大学。这是关于建设重点学校的明确指示。当时在教育资源不足的情况下，以“效率优先”的重点学校政策，迅速培养了大批国家建设所需要的优秀人才，极大地促进了国家经济社会的快速发展，但也给学校之间造成了越来越大的差距，义务教育发展的不均衡成为必然。

（二）义务教育政策由非均衡发展向均衡发展转变时期

1.义务教育均衡发展政策的提出与初步发展

第一，落实“分级管理、以县为主”的教育管理体制。2002年党的十六大提出了“全面建设小康社会”的目标，在教育发展方面，提出了要坚持教育创新、深化教育改革、加大对教育的投入和对农村教育的支持，全面推进素质教育。2002年4月，国务院办公厅下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进一步明确了“分级管理，以县为主”的教育管理体制，强调了农村义务教育是涉及农村经济社会发展全局的一项战略任务，通过具体的划分，明确各级政府责任，加强对农村义务教育的领导和管理。这种义务教育管理体制被简称为“以县为主”，包括以下几方面：一是县政府对本地农村义务教育负有主要责任；二是县政府要抓好中小学的规划、布局调整、建设和管理；三是县财政统一发放教职工工资；四是县教育行政部门统一负责中小学校长、教师的管理；五是县教育行政部门负责指导全县学校的教育教学工作。对财政困难的县，省财政或中央财政应实施义务教育专项转移支付政策。[6]“以县为主”体制的提出，强化了义务教育发展中地方政府的责任，重点是将农村义务教育的责任主体由原来的乡镇政府提升到县级政府，变三级办学为两级办学，以消除或降低由税费改革给义务教育发展带来的负面影响。“以县为主”体制的实施，给农村教育带来了巨大变化。以往的以农村集体和农民个体集资为主的供给方式让位给县级人民政府，同时中央和省级财政的扶持力度也有所加大。这些举措体现了政府开始全面承担义务教育供给责任的强大决心，农村大面积拖欠中小学教职工工资的现象也因此得到有效遏制并逐渐杜绝，为城乡义务教育均衡发展做好了政策准备。2002年《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》首次提出积极推进义务教育阶段学校均衡发展的目标。2004年2月，教育部颁发了《2003—2007年教育振兴行动计划》，重点推进农村教育改革与发展，进一步落实“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制。2005年12月，国务院颁布的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》再次明确了“分级管理、以县为主”的体制，建立了中央和地方按比例分担的农村义务教育经费保障机制，做出了全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费，提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平等规定，指明了农村义务教育经费保障机制改革的时间节点、责任主体、实施路径和具体步骤。通过上述一系列的政策推动，不仅有效确立了“分级管理、以县为主”的义务教育管理体制，明确了从中央到省市，县区到乡镇各级政府的权责和分担比例，而且针对政策实施过程中出现的问题给予了及时有效的解决。2006年6月，第十一届全国人大常务委员会通过了新修订的《中华人民共和国义务教育法》规定要进一步加大对农村教育经费保障的力度、加强对贫困地区的支持。“素质教育”首次被写入义务教育法，体现“以学生为本”的教育理念，并将义务教育均衡发展纳入了法制轨道。由于城乡差异化发展的时间较长，所以短期内不可能彻底转化，加之随着我国经济实力大幅提升，城乡、区域、经济社会发展不平衡又一次开始凸显。针对这一现实，党中央审时度势，在2007年党的十七大中提出了建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局的战略决策，首次使用了“城乡经济社会发展一体化”这一概念。2009年，教育部召开的全国推进义务教育均衡发展的经验交流会，对推进义务教育均衡发展的意义、目标、关键环节、实施责任与要求等进行了全面部署。

第二，实行“各级政府分担、经费省级统筹、管理以县为主”的义务教育财政政策。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》的出台，标志着我国第二次义务教育财政分权体制的开始。这次义务教育财政分权体制改革明确了以县为主、地方政府负责的政策思路，把义务教育办学的责任，落实到了县级层面，使我国农村义务教育由“人民办”转向了“政府办”，是农村义务教育管理体制的一次历史性跨越。同时还规定了各级政府需要通过转移支付来加大对偏远地区、贫困地区、少数民族地区义务教育的补助与扶持。然而，从整体效果来看，这次改革只是将义务教育的管理权从乡镇政府上移到了县级政府，县级政府承担了义务教育支出的主要责任，却没有从根本上改变我国农村义务教育不合理的财政分权体制现状。[7]针对这一问题，2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》中强调确保税费改革后农村义务教育的投入不低于改革前的水平并力争有所提高，《决定》将义务教育的财政责任提升到省级层面，明确了省级政府要切实均衡本行政区域内各县财力，逐县核定并加大对财政困难县的转移支付力度。2005年5月，教育部印发了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》。这是第一个全面阐述义务教育均衡发展的政府文件。《意见》指出要将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分按比例分担的农村义务教育经费保障机制。要把义务教育工作重点进一步落实到办好每一所学校和关注每一个孩子健康成长上来。有效遏制城乡之间、地区之间和学校之间教育差距扩大的势头，积极改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件，逐步实现义务教育的均衡发展。保障义务教育投入，分担县级政府义务教育投入压力，2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》第十四条规定，义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。然而，综观义务教育政策我们也发现，21世纪以来，关于义务教育经费投入政策的设置，主要关注于农村义务教育经费投入问题，尚没有从城乡统筹视角考虑义务教育经费投入问题。如“一费制”“两免一补”“免费义务教育”等政策，都重点强调了农村义务教育经费的投入问题以及县域在统筹义务教育经费方面的责任。

第三，加强教师编制、岗位管理，建立农村中小学教师工资保障机制和教师交流制度。为有效落实2001年国务院出台的《关于基础教育改革与发展的决定》中关于中小学教师编制内容。2001年10月，中央编办、教育部、财政部联合下发了《关于制定中小学教职工编制标准的意见》，明确了在小学，城市、县镇和农村的师生比分别为1∶19、1∶21和1∶23。2003年，教育部发布了《关于贯彻〈国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知〉的实施意见》，进一步明确了不同教育层次和不同地域中小学的班额数，并按照编制标准的师生比进行折算，给出了每班配备教职工的参考数，其中特别指出农村小学的班额和配备教职工数由各地酌情制定。2005年，教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中明确指出核定教师编制要向农村学校倾斜，新增教师要优先满足农村学校、城镇薄弱学校的需求。总之，这一时期制定的教职工编制标准为我国义务教育学校教师资源配置提供了依据，一定程度上有利于保障教师队伍的稳定和发展。2006年，教育部印发的《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》，明确了城镇教师支援农村教育对于加强农村教师队伍建设，缩小城乡教师队伍差距的重要意义，指出要认真组织县域内城镇中小学教师定期到农村任教，并规定了城镇教师到农村支教服务期限，以及支教人员的来源和结构，指出支教人员在支教期间的工作实绩作为教师评优、评奖、晋升的重要依据，以鼓励和支持城镇教师到农村支教。同年，新修订的《中华人民共和国义务教育法》明确指出，县级人民政府教育行政部门应当组织校长、教师的培训和流动。这一规定为实行县域内教师交流制度提供了重要的法律依据。对于促进城乡义务教育学校师资力量的均衡发展起到了一定的作用。

城乡义务教育均衡发展政策的初步确立阶段最重要的特点是重视和加大农村义务教育的发展，以缩小城乡义务教育之间的差距。20世纪末，我国实现了基本普及九年义务教育的宏伟目标，保障了广大儿童接受义务教育的权益。然而从整体实施效果来看，城乡义务教育不均衡问题还非常明显。农村义务教育发展水平薄弱，与城市之间差距依然大。经费投入不足、办学条件差、师资力量薄弱、辍学率高等问题在农村义务教育发展中表现尤为明显。可喜的是无论是中央还是地方政府都重视这些问题并在下决心改变这一现状。[8]农村义务教育量大面广、基础薄弱、任务重、难度大，是实施义务教育的重点和难点，因此重视农村义务教育成为21世纪之后国家推进城乡义务教育统筹发展政策的突破口。农村义务教育的发展水平对整个义务教育的推进和城乡统筹义务教育发展目标的实现具有至关重要的影响甚至决定意义。从政策发展的历程中我们也不难发现，国家在不断强化义务教育发展中的国家责任。从“以乡镇为主”到“以县为主”教育管理体制的改革，再到逐步确立国务院统一领导、加强省级统筹与规划、以县为主的城乡统筹义务教育发展思路都是这方面思想的集中体现，义务教育均衡发展得到了国家高度重视并有了新的政策保障。

2.义务教育均衡发展政策的深化

进入21世纪，我国义务教育也走上了全面普及、促进内涵发展的新阶段。2010年1月，教育部发布的《关于贯彻落实科学发展观 进一步推进义务教育均衡发展的意见》指出，要把均衡发展作为义务教育的重中之重，要以县级行政区域内率先实现均衡为工作重点，大力推进区域内学校与学校之间义务教育均衡发展，积极鼓励有条件的地方努力推进区域与区域之间义务教育均衡发展。2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出了率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进，到2020年“基本实现区域内均衡发展的目标。为落实《纲要》，2011年，教育部与27个省份和新疆生产建设兵团签订了推进义务教育均衡发展备忘录，明确了分地区推进义务教育均衡发展的目标和任务。2012年1月，教育部出台了《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，强化了县域内义务教育均衡发展督导和评估内容。2012年9月，国务院颁布了《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，确立了义务教育均衡发展的指导思想、基本目标、政策措施和体制保障。2012年10月，国务院印发了《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，提出了新形势下推进义务教育均衡发展的基本目标。2012年11月，党的十八大报告以“办好人民满意的教育”为指导思想，提出“均衡发展义务教育”的新理念，实现了义务教育均衡发展政策的提升。2014年7月，《国家教育体制改革领导小组办公室关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》指出要切实统筹管理义务教育，把均衡发展义务教育作为重中之重，认真履行义务教育均衡发展备忘录，实现每一所学校符合国家办学标准。系统推进以政府办学为主体，办学主体多元、办学形式多样的办学体制改革。推进中小学教师职称改革，建立和完善县域内教师交流制度。[9]2014年9月，教育部、财政部、人力资源和社会保障部发布《关于推进县（区）域义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，明确了实现校长教师交流轮岗的工作目标、方法、相应激励机制的具体内容。相比已有相关政策，这一政策对教师交流轮岗的规定更为具体、详细，有利于实现教师交流轮岗的制度化、常态化，也利于激发教师交流轮岗的积极性和主动性。各地根据《意见》的要求，针对具体情况，制定了本地教师交流政策的落实计划和实施措施，这些政策的出台为统筹城乡义务教育发展所需要的师资奠定了基础，促进了城乡义务教育均衡发展。

回顾我国义务教育发展政策我们发现，我国义务教育的发展目标经历了一个由满足数量逐渐向提高质量，由均衡发展到城乡一体化发展的缓慢过程。[10]随着21世纪我国构建社会主义和谐社会目标的确立，缩小教育差距、平等对待每一个儿童、实现教育公平，逐渐成为义务教育发展在基本实现普及之后的更高层面的目标和追求，其内涵包括在行政区域内办学条件、师资水平、教育效果的均衡，外延包括区域之间、城乡之间、校际之间、群体之间的均衡。在具体实施方面，强调资源配置的均衡化。强调城乡教育经费投入的统筹规划；重视薄弱学校建设与农村学校布局调整；统筹师资配置，加大农村教师队伍建设。这一时期关于教师资源配置的政策突出表现为两个特点：一方面，力争从城乡一体化发展的角度来统筹教师资源配置，强调区域特别是县级政府在这方面的职责。另一方面，继续出台各种措施加大农村教师队伍建设，提高农村义务教育师资水平。农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划、免费师范生教育、农村中小学教师工资保障机制、城乡教师流动等政策相继出台。