第二章
从巡捕到警察
清末巡防保甲局总巡告示
《上海研究资料》
上海华捕的起源，可以追溯至19世纪60年代的绿营，当时太平军占领了苏南地区，大量移民涌入上海，城市人口膨胀。
原有的一支200人的常驻军（称营巡或城巡），在一名千总的带领下把守7座城门，偶然也抓些有名的盗贼，现在却感到需要一支特别的执法队伍来维持秩序，对付近来充斥上海的大量移民。结果清朝的道台就在1860年时成立了巡防保甲局，由一位总巡统领，局署位于南市道台衙门旁边的常平仓。这个巡防局及其分局的员弁从抚标防营抽调兵丁拨充，统归总巡节制。
巡防局的责权自始就非常清楚——与后来的公安局的一项中心任务并没有太大区别：在一个吸引着拉帮结伙的流氓的繁华闹市建立秩序。尽管在功能界定上新的巡防局和绿营有些模糊不清，但上海巡防局在19世纪80年代到90年代初这段时期，对付上海及其周围地区司空见惯的盗贼还是卓有成效的。
第一节
早期的改革
从政府的捕快向现代城市警察的转变发生于1898年，是由两个方面促成的：自上而下的官僚机构主动以正规的巡捕（清政府原来称呼在驿道上维持秩序的兵丁）来代替旧的保甲制度；同时随着城市的扩张和道路的修建，由士绅领导，自下而上地发展了一支明显受到租界警察制度影响的警察队伍。在公共租界或在法租界，其警察机构都由负责修建和警戒公共租界、法租界和华界延伸道路系统的机构工部局管辖。这样，直到第二次世界大战期间，公共租界的警务处，中国名称依然是工部局巡捕房。
士绅领导的警察推动了官僚制度的改革。19世纪末，伴随着模仿公共租界工部局的华界警察的产生，还形成了与商业行会休戚相关的新市政机构，如消防队等。同业公会的领导又通过当地各局得以畅行，尤其是在建立管理税收、军事设施和邮传设施各局以后。1894年，知县黄承暄下令在法租界南面沿黄浦江筑路时，在上海促成了第一个中国人的市政自治机构，被历史学家们称为新的“公共秩序”的地方精英领导机构。1895年12月，南市马路工程局在上海老城厢开张，负责新马路的修建。
这个工程局也设立了巡捕房，从抚标营中遴选兵丁，第一次拥有了自己的警察。从1898年的招捕章程来看，应征人必须身体强壮，年龄在30岁左右，上海话熟练，有良好的道德品质和生活习惯（如不吸食洋烟、嗜酒或好赌），须由妥当铺户担保。60名忠厚老实的应征者最后入选，负责上海马路的巡逻、清扫和照明，并在南市征收车船捐和铺捐。
同时，自上而下的努力也于1898年肇始，百日维新中，上海道台蔡钧要求日本领事馆推荐一名明治维新警察改革中的专家。一个名叫永谷隆忠的日本东京警署官员不久后即向蔡报到，并受命在杨树浦成立一个警署，他按照警察培训程序训练了来自道台衙门的150名兵丁。然而，1898年9月百日维新失败后，蔡钧被解职（校注：蔡钧于1898年4月离署上海道任），第二年，永谷也卷铺盖打道回府了。官方的努力在1901年4月后清政府的第二次改革中重新开始。1901年7月，清廷命令各省督抚建立巡警营。这一命令除了两广、湖广和直隶总督奉行外，大多数省的官员们都束之高阁。
直隶总督袁世凯敏锐地看到，西方或日本模式的现代警察队伍为制衡地方精英势力，尤其是滥用法律和赋役特权的士绅势力提供了一条新的、更为有效的途径。在他看来，现代警察制度还能提供一条正规的集权与整合政治体系的途径，可以逾越盘根错节的当地官员，而直接与大量的、分散的农村人口沟通。1902年，袁世凯在位于北京西南面的城市——保定建立了一支500人的警察队伍。警局还建立了一所自己的巡警学堂。保定警务总局很快由于天津巡警总局的成立而相形见绌，天津巡警总局是袁世凯从镇压了义和团的八国联军手中收回天津的统治权之后，于1902年秋建立的。后来，天津警察成了整个直隶省的范本，在1905年新成立的巡警部的领导下，直隶各地都建立了警察队伍。
1871年，城市警察队伍取代了东京的市镇捕快，北京的警察制度的改革也汲取了日本明治维新的经验。的确，中国人是从日语“keisatsu[警察]”中创造出现代词汇“警察”的。不过，现代中国警察制度发展虽然受到了日本的影响，但并非纯粹日本式的，而是融入了明显的德国特征。普鲁士警官曾强烈地影响了东京警官学校的课程设置，1899年日本与西方修约——使得外国人拥有居住于日本内陆的特权的前后6年间，这所学校为日本培养了1,000多名警官和探员。日本的部分警官训练计划，包括对安排在地方警署的译员特别进行英语教学，都已经表现出当外国人与日本人开始混居后，日方为防止排外事件发生所进行的努力。
清室顾问中最广为人知的日本专家是一名“大陆浪人”，名叫川岛浪速，曾担任兴亚会同文学校的中文译员。义和团起义后，他成为顺天府日本警务衙门事务长官，接着被任命为一所按照日本警制训练中国人的警校的监督，与肃亲王关系密切，肃亲王在1910年的清末宪政改革后成了民政部尚书。建立中央集权的国家警务行政的动力来自改革者们建立强有力的中央政府的要求，他们相信，无论是为了保住王朝还是为了拯救这个国家，日本的明治维新都是值得仿效的最佳模式。
同时，1904年以后，上海分别由官僚领导与士绅领导的警务改革开始殊途同归。官僚控制的改革包括在1904年中央政府决定建立巡警部，这也是对上海的西方扩张论者的官方回应，后者为租界警方扩大其管辖权于外国租界之外而辩护，他们断言中国政府没有能力治理这些地区。另一方面，士绅改革的冲击波又发生在第二年——1905年，上海的一批知名人士向道台建议以公共租界为榜样，任命一个由当地绅商组成的部门去监督城厢内外总工程局。
道台袁树勋接受了这一请求，他从上海市驻军中抽调560人在城隍庙的新警署中担任巡警。同时，他还将这一保卫巡逻体系延伸到城市的整个华界，以现代日本式的警察代替了旧的南市保甲局。袁聘请刚从日本警官学校毕业的刘景沂掌管南市南门内的求志学堂，将其改为警察学堂。从沪军营中精选出的216名强壮的官兵在此接受了3个月训练后，于当年冬天被安置到日本式的“交番”（日文，即警察岗亭）中。
当时警察总巡仍由原保甲局总巡担任，而总办则是知县，总办掌管着每年25,000规元的经费，分别由沪军营军饷、城市保甲经费和道台补助中划拨。同时，还有5名绅董组成的会办。警察局（更名为警察总巡局）是一个混合体，员警从军队中抽调或由职业警校训练，由城市的最高当局指挥，由一个地方绅士组成的委员会监督。
世纪交替时期对警察现代化的首次尝试与25年后由国民政府推行的现代化在特性上迥然不同，这一点相当重要。国民政府的努力不仅受到同时期英国、法国、德国和美国等国的警察职业化和技术化的影响，还由于他们自己要建立一支高效的国家武装，尊重但无须听命于士绅。依照一本广为使用的民国警察手册，地方与市立警察局都必须认识到他们自己是整个国家警察体系的一部分，是执行“国家统治权”的机构，他们的职责是维持“秩序”和“依法限制私人之自由及强制执行”，他们实际上与国家，至少与他们所治理的街道或社区息息相关。正如蒋介石1937年在中央警察学校毕业班的校长训话中所指出的：
在我们的国家中有两种武装：军队与警察。前者是用来保卫国家的，而后者则是维护治安的。就像一架飞机，要有两翼才能飞行。但是由于现代警察职责的复杂性，他们是唯一时时与民众息息相关的公务人员，警察的职务在我们的社会中可能更为重要。（校注：照英文意译）
相反，晚清的革新者们显然希望效仿明治政府的警察队伍，但他们更感兴趣的是推动中心区域的精英阶层改造地方政府。20世纪初期中国市立警察的职责极为广泛，包括管理商务、审查报刊、检查住房、巡视店铺、颁发行医执照和开设难童收容所。警察还要负责食品检疫、卫生、消防、公共福利、大众教育和人口普查。
第二节
士绅控制问题
然而，与此同时，由上海士绅们组成的警察总巡局会办将南市警察制度改革与20世纪初的地方自治运动联系了起来，这个运动是一种自发的士绅自治运动，旨在由富有权势的地方绅商建立市政控制，这种绅商统治机构之一就是组建于1907年的武装商团，其范本是公共租界夸耀的万国商团，它是一种都市民兵，负责保卫外国侨民的生命财产安全。
1906年，新的上海警察体系的天平上还是较早建立的警察总巡局的绅商联盟占居优势。两江总督周馥继续拨出固定的政府资金，来训练另外一支在总巡局控制之下的500人的巡警队伍。但是实际支配这笔资金的是警务长穆湘瑶——他是一名邑绅。他的控制扩大到了闸北，随即成立了北市马路工巡总局，负责马路修筑与警察巡逻。结果，上海的邑绅与上层商人很快争取到了对新的警察总局和南市局、北市局的控制。显然精英们在对警察体系是置于政府严密组织之下还是由社区控制的竞争中占了上风。
然而，外国人对这一结局的形成并非无所作为。上海的领事们并不愿意看到士绅自治下形成统一的市政机构，说服了两江总督端方将闸北巡警置于帝国行政机构控制之下。1907年，闸北局被并入总巡王瑞闿领导的上海巡警总局。中国人则将此视为防范外国帝国主义的明确决定。
这丝毫不意味着士绅中止了他们建立民团警署的努力。在地方士绅的领导下，南市总工程局设立了，他们还开设了警校，并划分了4个辖区。辛亥革命时期，陈其美进攻沪军营，商团起了决定性作用，1911年11月，革命胜利后，当地名流得到了回报，由自治公所合并全市警察局，更名为闸北市政厅，授权在新的共和政体下管理南市与北市。
虽然士绅的商团作为相对自治的组织幸存下来，但他们的市立警察局却是短命的。1913年“二次革命”时，袁世凯将他的统治势力扩大到中国中部地区，上海华界警察机构被置于省政府的控制之下，成立了新的淞沪警察厅，直属省公署。淞沪警察厅下辖两个分厅：在南市的称为沪南，在北市的称为闸北。两个分厅为公共租界和法租界从地理上所隔断，由淞沪水陆警察督办统辖。1914年，当袁世凯强迫上海的士绅组织变为对地方警察局毫无权力的工程机构后，督办署也随之撤销，南北两个分厅并成一厅。
从政府目的来看，再次合并淞沪警察厅是为了形成一个有力的机构。“二次革命”的成果促使袁世凯确信两个分厅过于软弱，而合并后的警察厅则被要求能足以应付整个上海地区及其桀骜不驯的地方名流。结果合并后的警察厅在册警员达3,000余人，下辖1个保安警察队，4个游巡警察队，1个水巡警察队和1个侦缉队。这些警察队分布于南市、闸北和浦东各地。
除了将整个上海市警察置于统一领导之下，袁世凯还开始用北方人来改变员警的构成——他们本来多数是江浙人。袁世凯任命萨镇冰为淞沪水陆警察督办，萨从京津地区带来了百余名警官。从这时开始，上海的警察队伍开始染上了北洋军阀的风气。无论后来的警察首脑们（比如蔡劲军将军）如何努力，这种风气到30年代时，还是为当地的文化所同化了。
这些北方人最初并不引起上海居民的注意，对上海居民来说，淞沪警察分厅早已臭名昭著，因为大多数巡捕都是本地人。在背后，人们骂他们是“本犬”。称“犬”，是因为他们“专司巡街守户，不啻为犬”；而“‘本’者，本地之谓，凡身充是役之人，每每自呼为‘本犬麻子’”。
淞沪厅的侦探一样恶名远扬，因为他们勒索无辜，强奸少女，并且无端地指控人们是黑帮。按照人们的内幕传闻，在袁世凯时期，他们的行为尤其有害，头目们为了逃脱谋杀罪名，掩盖犯罪事实，强迫当地的探员与保甲长相勾结，陷害无辜，冒功领赏。
在孙传芳的军阀统治时期，淞沪警察由于他们破坏罢工、在街头杀人而面目可憎。
（1926—1927年间，）双手握刀的刽子手总在街头巡逻，跟着一名警官和一班巡警，中国人谁敢制造麻烦或是违法乱纪，马上就会大祸临头，被抓起来，强迫下跪，十分钟内身首分家。案件当场宣判，目击者就是证人，要不了半个小时一个人就会被审判、被处决。
当1927年3月，国民党的部队最终击败孙传芳的部队，抵达上海后，“甚至当中国警察们还在翘首以待向他们的新主子献媚之时，平民们已经迫不及待地剥去了警察的制服，将他们投入苏州河的臭水中”。