关于政府购买社会组织服务工作的调研和思考

中共北京市委社会工委综合处

摘要：本文梳理了2010～2014年的五年间北京市购买社会组织服务的基本情况和主要做法，分析其主要成效和存在问题，并提出进一步完善政府购买社会组织服务体制机制的相关建议。本文认为，推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径，对社会治理创新有重要意义。在法治中国建设的大背景下，健全政府购买社会组织服务流程和评价监督体系，制定购买社会组织服务的财政税收政策，非常必要。

关键词：社会建设专项资金 购买社会组织服务 枢纽型社会组织工作体系

政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制的作用，把政府直接向社会公众提供的公共服务等事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径，对于深化社会领域改革、推动政府职能转变、整合利用社会资源、增强公众参与意识、激发经济社会活力、增加公共服务供给、提高公共服务水平和效率都具有重要意义。近年来，随着行政体制改革、政府职能转变、社会建设的不断加强，政府向社会力量购买服务工作越来越受到政府和社会的关注。2013年7月，国务院常务会议研究了推进政府向社会力量购买服务工作，9月，国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。根据国务院文件要求，由北京市财政局牵头，市社会办等部门参与，研究制定了《北京市关于政府向社会力量购买服务实施意见》，于2014年6月6日印发。

政府向社会力量购买服务是个大概念，购买主体包括了使用财政资金的各级政府和各个部门，承接主体包括了社会组织、经济组织和其他相关社会机构。2010年以来，北京市社会建设工作领导小组办公室根据社会建设工作的需要，每年开展使用市级社会建设专项资金购买社会组织服务工作，取得了很好的社会效益，也积累了很多经验。

一 使用北京市市级社会建设专项资金购买社会组织服务工作的基本情况

（一）基本情况

北京市委、市政府高度重视社会建设工作，作为贯彻落实党的十七大精神加强社会建设和推动社会体制改革的重要举措，2007年、2008年相继在市、区县层面成立党委社会工委、政府社会办和社会建设工作领导小组及其办公室。按照市委、市政府要求，社会建设工作领导小组和社会工委、社会办负责统筹协调社会建设工作，推动公共服务体系建设、社会组织建设、社区建设、社会工作人才队伍建设、社会动员机制建设、社会领域党建等工作。2009年起，市级财政设立社会建设专项资金。其中，购买社会组织服务占了相当比例。主要考虑的是充分发挥社会建设工作领导小组办公室的平台作用、枢纽型社会组织工作体系的网络作用、社会建设专项资金的引导作用和政府购买社会组织服务的杠杆作用，把扩大公共服务与培育发展社会组织有机结合起来。

2010～2013年，使用市级社会建设专项资金连续四年开展了购买社会组织服务项目工作。总计投入2.53亿元，购买了1544个社会组织服务项目，参与社会组织达34900个，服务对象达1120万人次，开展活动10万场次，累计提供专业服务680万小时，撬动配套资金6亿多元。2014年购买社会组织服务项目立项工作已基本结束，计划安排9600万元专项资金购买约710个项目。

（二）主要做法

1.成立市社会建设工作领导小组及其办公室，搭建工作平台

办公室设在市委社会工委、市社会办，市委组织部、市发改委、市财政局、市人力社保局、市民政局、团市委（市志愿者联合会）为成员单位，具体负责统筹协调。

2.构建枢纽型社会组织工作体系，畅通工作网络

按照政社分开、管办分离、分类管理、分级负责原则，先后认定36家市级、208家区县级、269家街道（乡镇）级枢纽型社会组织，将同类别社会组织分别分级纳入以人民团体为骨干的大型联合性组织，授权其发挥政治上的桥梁纽带作用、业务上的引领聚合作用、日常工作上的服务管理作用，形成社会组织服务管理全覆盖的工作网络。北京市使用社会建设专项资金购买社会组织服务，明确以枢纽型社会组织为渠道开展工作。

3.设立社会建设专项资金，提供经费保障

2009年开始，市财政设立社会建设专项资金，每年2.5亿元，其中1.5亿元左右用于支持社会建设基础项目，1亿元左右用于向社会组织购买服务。各区县也参照市里的做法陆续建立专项资金，资金规模从几百万元到几千万元不等，总计达到每年5000万元以上。

4.完善运行程序，保证科学运转

使用社会建设专项资金购买社会组织服务要注重程序规范，从项目指南发布到正式结项，总共有18个程序（环节）。在立项阶段，有8个程序：一是每年初市社会建设工作领导小组办公室发布购买社会组织服务项目指南，购买方向主要涉及社会基本公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会治理服务、社会建设决策研究信息咨询服务五大方面。二是各级各类社会组织结合自身优势、专业特长和承接能力，根据指南规定的方向自行设计项目。通过枢纽型社会组织和区县社会建设工作领导小组办公室审核项目后汇总申报。三是市社会建设工作领导小组办公室秘书处进行项目的初评。四是组织专家对通过初评的项目进行专家评审。五是市委社会工委进行审核。六是进行网上公示。七是送市财政局进行经费审核。八是市社会建设工作领导小组办公室主任会审核立项。在实施阶段，有5个程序：一是社会建设工作领导小组办公室、主责单位和承接社会组织签订三方合同，实行契约式项目管理。二是通过主责单位向承接社会组织拨付项目经费（主责单位实行分阶段拨付方式）。三是实行季度报告制度，每三个月承接社会组织向主责单位和市领导小组办公室报告项目进展情况。四是主责单位对每个项目实行全过程监管，随时了解监督项目实施情况。五是市领导小组办公室不定期抽查项目实施情况。在结项阶段，有5个程序：一是承接项目的社会组织提交项目实施情况报告。二是市领导小组办公室和主责单位组织开展项目审计。三是市领导小组办公室和主责单位组织开展项目满意度测评。四是市领导小组办公室组成评估组对所有项目进行绩效评估。五是市领导小组办公室根据检查评估情况对项目做出结项决定。

5.完善制度建设，强化规范管理

领导小组办公室会同财政部门先后制定了《北京市市级社会建设专项资金管理办法（试行）》《使用北京市社会建设专项资金购买社会组织服务暂行办法》《项目实施指引》等文件，形成了项目申报、评审、公示、立项、监管、评估等一系列项目化管理制度。各主责单位也根据各领域社会组织的实际情况制定具体的资金管理办法、项目管理办法。2013年，市社会建设工作领导小组办公室委托北京城市学院开展了使用社会建设专项资金购买社会组织服务项目管理的课题调研，目前已基本完成。在调研的基础上，将根据国务院和市政府向社会力量购买服务的文件精神，修改完善专项资金购买社会组织服务管理办法，形成一整套更加完备、规范的购买服务制度体系。

二 政府购买社会组织服务的主要成效与存在问题

（一）主要成效

1.扩大社会公共服务，提升服务专业化程度

使用社会建设专项资金购买社会组织服务项目，主要是购买其他政府部门没有提供或提供不了而百姓需求强烈的薄弱环节的服务。社会组织的专业性保证了服务项目的质量和效果。据统计，购买社会组织服务项目涉及的人群包括老年人、残疾人、妇女、青少年、特困人员、专业工人、农民工、白领员工、农民、学生、“待岗”人员十一大类特殊群体。项目的实施在提升服务专业化方面收到了实实在在的效果。比如近年来政府购买的北京红丹丹教育文化交流中心的“心目影院”为盲人讲电影和“心目图书馆”为盲人提供有声图书阅读服务的公益项目，吸引了近千名志愿者参与助盲活动，极大地满足了视障群体的文化生活需求。再如在保障房地区引入专业社工服务，调适低收入群众和各类特殊人群的社会活动和社会心理，有效促进了社区融合。丰台区九万里社会工作事务所发挥自身在儿童安全教育领域的优势，在丰台区16个街道中选择20家社区、2所学校开办23期儿童安全训练营，培训儿童2000名以上，建立家长、老师、社区工作者参与机制，培训家长、老师、社区工作者和志愿者500名以上，建立儿童安全教育共享机制，在每期儿童安全训练营中增设外来人口子女、农民工子女、特殊关爱儿童名额。北京安全技术学会开展的青少年网瘾预防与救治的应用与推广项目，在18所学校近5300名学生中筛检出71名多动症学生患者，帮助71个家庭找到了救治“问题孩子”的方法，孩子得到了正确对待及引导。项目从“送心理服务”转变成学校“要服务”，在为学校开展多动症孩子项目培训后，后续又邀请基地专家为学校的教师和心理辅导员开展一系列培训，从“一次培训”发展到“系列讲座”，为教育“问题学生”打开了教育与医学、法律结合之门，教育与心理结合之窗。

2.培育发展社会组织，完善枢纽型社会组织工作体系

购买社会组织服务解决了社会组织在开展社会服务过程中资金短缺的问题，确保了社会组织“有钱可花、有事可做”。购买社会组织服务项目既扶持登记注册的社会组织，鼓励其通过实施项目参与公共服务，树立服务品牌，不断发展壮大；也兼顾“草根”社会组织，利用主责单位带动一些志愿服务类、公益慈善类、生活服务类的骨干型“草根”社会组织参与项目实施，帮助其成长发育。项目的运作和严格的绩效管理客观上促使社会组织不断提升自身素质和服务能力，规范内部管理，增强竞争能力。2010年，共有1700多家社会组织参与了政府购买服务项目的实施，到2013年社会组织参与数达到1万多家，社会组织参与的数量和规模呈现大幅度提升的态势。

枢纽型社会组织作为主责单位参与购买服务工作，为其提供了联系社会组织、增强吸引力的重要途径，有效推动了枢纽型社会组织工作体系的构建。截至2013年底，市级27家枢纽型社会组织共联系各类社会组织2.62万家，比2007年的4367家增长了约5倍。

首都公益慈善联合会作为枢纽型社会组织，积极履行主责单位职责，加强制度管理，加强工作指导，不断增强凝聚力和服务能力，会员单位由起初创立时的13家慈善组织，发展为现在的108家慈善组织、10家爱心企业和14名热心首都公益慈善事业的爱心人士，基本涵盖了北京市公益慈善类社会组织。其开展的慈善公益项目也由最初的助医、助老、助残、助学、助困等9个领域，扩展到关注艾滋病、关怀外来务工人员、关心服刑人员等25个领域，为首都慈善事业的发展提供了坚强的组织保障。团市委发动青年社会组织积极申报政府购买公共服务项目，并将此作为凝聚服务更广大青少年、倡导引领青少年投身社会公益的重要工作进行组织开展，2013年共联系了82家青年社会组织进行项目申报，申报项目105个。

3.促进政府职能转移，推动社会治理创新

政府购买服务是政府向社会组织转移职能的探索，为政府提升公共服务水平找到了科学的实现途径。比如，在不断增强的社会心理服务需求面前，通过购买“爱心传递”热线等服务项目，在不增加机构、人员的情况下，满足了群众公共服务需求。北京红十字蓝天救援队实施的“北京周边山野应急救援综合服务项目”，在2012年“7·21”特大暴雨侵袭灾害中共出动101人次，解救群众288人。在首钢搬迁富余人员分流安置工作中，专业社工机构开展“首钢富余人员社区保障”项目，以创业带动就业为思路，搭建服务平台，落实相关政策，共计在38个社区服务人群2.2万人，起到了为政府排忧解难、为百姓提供服务的作用。

作为社会主体的社会组织通过购买服务项目参与社会服务管理，推动形成政府、市场、社会三者良性互动关系，有利于形成社会建设多元参与、共同治理的格局。

（二）存在问题

1.向社会购买服务的范围和空间有限

目前，行政管理体制改革尚未真正到位，大量公共服务事项仍由政府部门直接提供，政府向社会转移职能受到政府部门不愿转、不会转的制约，进展缓慢。北京市目前开展的政府购买社会组织服务，绝大多数是新增服务项目，比如社会心理服务、环保服务、专业社工服务、社区便民服务等。没有政府向社会转移职能力度的加大，就没有政府购买社会力量服务的加快发展。

2.社会组织承接政府公共服务的能力不强

一方面，社会组织的数量不足。北京市目前有正式登记的社会组织8380家，加上各类“草根”组织共约30000家。与发达国家每万人拥有社会组织50～100家相比，总量严重不足。另一方面，现有社会组织能力相对较弱。相当一部分社会组织依赖政府部门生存，缺乏自我管理、自主发展能力；相当一部分社会组织没有建立现代社会组织内部治理结构，工作不规范，社会公信力不高；相当一部分社会组织缺乏竞争意识，筹资能力、协调能力、项目管理能力欠缺。目前，社会组织承接的政府购买服务项目，大多服务对象有限、服务内容单一、社会影响不大。

3.政府购买服务工作亟须统筹协调

现有政府购买社会组织服务项目分散在各个政府部门，由部门自行组织实施，没有统一的平台，缺少集中管理，也缺乏有针对性的规章制度和管理办法，整体性、协调性、集约性无法体现。有的项目甚至可能出现同一个社会组织向不同政府部门同时申请购买的情况，给财政资金的使用带来隐患。

4.公共服务的标准、质量难以衡量

与工程项目、商品相比，公共服务相对比较抽象，除了一些简单的服务人数、活动场次、服务时间等，往往难以用确切的指标、数字来确定标准、评价绩效。

5.政府部门对购买服务项目管得过死

即使是采取了购买服务方式的项目，政府部门往往还是采用传统行政管理方式，每一个步骤、环节都要审批，社会组织只是被动执行，与事业单位等运行模式无异。在资金的使用方面，往往也是采用成本核算的办法，社会组织无法从承接项目中获取必要的、保证其自身发展的资金盈余。

三 完善政府购买社会组织服务体制机制的建议

（一）扩大社会组织承接政府购买服务项目的范围

在新一轮政府机构改革中把政府转移职能作为重要内容，从一般要求转向具体规定。比如，对行业管理类的标准制定、资格认证、职称评审、统计、评比等具体事务性工作，除法律规定的特殊情形外，应明确规定交由行业协会开展，政府向行业协会购买服务。另外，要制定政府向社会转移职能的目录。

（二）加大培育发展社会组织的力度

加快社会组织登记制度改革，让一大批公益型、服务类社会组织尽快“出生”，并尽快具备承接公共服务的资格。推动社会组织服务管理创新，以党建为引领，以枢纽型社会组织为依托，形成“以社管社”的新型工作体系。建立社会组织孵化制度，设立政府专项资金，扶持弱小社会组织成长，支持社会需要的社会组织发展壮大。加快形成现代社会组织治理结构，加强对社会组织的培训和指导，提升社会组织发展能力。加快政社分开、管办分离，使社会组织真正成为独立的社会主体，增强其生存意识、竞争意识。推动社会诚信体系建设，促进社会组织履行社会责任。

（三）加强对政府购买社会组织服务的统筹协调

做好政府向社会力量购买服务的顶层设计，制定实施意见和管理办法，对政府购买服务的程序、步骤、权责、监管、评价等做出具体规定。建立财政部门牵头、相关部门密切配合的工作机制。要发挥好编制部门在政府转移职能方面的作用。要注重社会建设工作领导小组统筹协调的平台作用，充分发挥其一手促进民生服务、一手推动社会组织和新经济组织发展的综合协调职能。要建立政府向社会力量购买服务的统一平台，把资金管理、项目管理全部纳入平台。

（四）健全政府购买社会组织服务流程和评价监督体系

一方面，健全购买流程。认真贯彻落实中共中央和市委、市政府关于推进向社会力量购买服务的系列文件精神，制定配套政策，规范和完善从项目计划、发布、申报、评审、实施、监管到结项评估的系列程序。修改完善管理办法，制定实施细则，对购买的程序、步骤、权责、监管、评价等做出具体规定。另一方面，建立严格的评价监督体系。在立项评审、中期评估、结项评估等环节，建立和完善第三方评估制度，由购买主体、专家学者、服务对象等对项目进行评审、评估、评价。试点推进委托第三方机构实施项目全过程管理；研究开发更加科学、规范、高效、便利的购买社会组织管理系统，完善相关信息库；建立购买服务项目绩效评价体系，区分不同类型的服务事项，综合考虑定性标准、定量标准和服务对象满意度等因素，制定切实可行、方便操作的绩效评价指标体系。

（五）制定政府购买社会组织服务的财政税收政策

按照“由政府根据服务数量和质量支付费用”的要求，研究购买社会组织服务的“价格”机制。允许社会组织从承接政府购买服务项目中获得适当盈余，用于社会组织自身的生存和发展。制定或落实公益类项目减免税政策，明确规定社会组织承接政府购买服务项目免税，从事其他公益类服务免税或减税。