理论前沿
政策科学的范式转移：从经典政策科学到行为政策科学注1
【摘要】 近年来，行为经济学在公共政策中得到了广泛应用。与此同时，公共政策的理论框架仍然建立在古典经济学的假设之上，难以应对层出不穷的新挑战。面对政策实践中越来越多的行为问题，公共政策学者亟须进行理论突破：提出一个行为政策科学框架并用以指导实践。本文进行了这样的尝试。在总结经典政策科学模型的基础上，本文根据行为经济学对人类认知行为特征的修正，建立了一个全新的行为政策科学框架。该框架强调了行为政策科学以问题为导向的典型特征。同时，文章基于行为经济学的政策风险，对其伦理争议进行简要探讨。
【关键词】 行为经济学 政策科学 助推 伦理问题
The Paradigm Shift of Policy Science： From Classical Policy Science to Behavioral Policy Science
Ke Meng Peijie Wang
Abstract Behavioral economics has been widely applied in the field of public policy in recent years，whereas the study of public policy still has its theoretical grounds built on assumption of classical economics. With more and more behavioral problems in the making of public policy，there is an urgent need to make a theoretical breakthrough，i.e. to put forward a behavioral policy framework and use it to guide practice. This article attempts to do so. Drawing on human cognitive behavioral characteristics identified by behavioral economics，this article formulates a theoretical framework of behavioral policy science.This new paradigm modifies classical policy models，emphasizes the problem—oriented characteristics of behavioral policy science，and reveals ethical dilemmas of public policy making based on behavioral economics.
Key words Behavioral Economics，Policy Science，Nudge，Ethic Problems
行为经济学的发展为根植于经济学之上的政策科学提供了新的理论范式。作为经济学的第二种传统（Loewenstein & Charter，2017），行为经济学已广泛应用于公共政策实践，尤其是以助推为代表的改善人类行为选择的计划在欧美多个国家落地，掀起了关注行为经济学的政策意涵与应用前景的浪潮。注3对公共政策研究者而言，如何看待行为经济学的理论创新及其在政策实践中应用，并借鉴其研究成果对经典政策科学进行改造，成为必须面对的宏大理论课题。为此，既需回顾经典公共政策的理论体系，找到其与行为经济学的对话层级，又要寻找行为经济学对政策科学最关键的理论启发，并将其引入公共政策框架。
对此，本文进行了初步尝试。首先，回溯公共政策的传统理论模型，找到行为经济学与之对话的理论原点——认知行为，在此基础上比较经典范式与行为范式公共政策框架的区别与联系。为了突出行为范式的独立性，建立一个全新的行为政策科学框架，使之成为政策科学的新范式、新模型。最后，本文对行为政策科学中的应用及相关伦理问题进行探讨。
一、政策科学及其认知基础
公共政策学是旨在描述、解释公共政策现象的一门学科，为达至这一目标，政策科学引入经济学、政治学、管理学等学科概念，逐步建立起分析公共政策的理论模型，这些模型也正是政策科学研究的基本单位。从艾里逊（Allison，1971）剖析古巴导弹危机时采用理性选择等模型开始，政策模型随着实践不断丰富，其中应用最广泛的包括制度主义模型、过程模型、理性主义模型、渐进主义模型、团体理论模型、精英模型、公共选择模型和博弈论模型等（戴伊，2011）。
根据宁骚（2011）的观点，这些看似毫无规律的政策模型大体可归为两类：一是关于权力本质的模型，二是关于人的认知能力本质的模型，两者共同构成了政策模型分野的底层逻辑。其中，认知能力本质的模型核心区别在于对“决策过程是否理性”的预设（assumption）不同，而这恰恰体现了行为经济学与古典经济学的根本争论。具体而言，根据决策理性程度高低，依次有广博理性模型、有限理性模型/满意决策模型、渐进主义模型和垃圾桶模型这几类。注4
广博理性模型对人类决策的理性程度最为乐观，其将决策行为视为完全理性判断的过程，即决策目标明晰、决策信息完备、预期净收益明确，等等。然而，这种对决策行为的极度简化受到了激烈批判，人们逐渐放弃了决策者是“理性人”和决策环境完全理性的假设，开始接受人类认知的局限，其中以西蒙的有限理性模型和林德布鲁姆的渐进主义模型最为典型。西蒙（1959）将信息的代价视为有限理性的最重要依据，比如很少有人等到信息完备才做出决策。他将这种决策者称为“行政人”，行政人在决策时往往受到多重约束，如多元价值的碰撞，公共政策的政治、社会、文化等属性，以及组织本身的结构限制等，使得行政人无法进行理想中的最佳决策，只能尽可能追求令人满意的结果。渐进主义根据美国政治的经验事实，发现完全理性主义模型在实际中无法实行，决策行为只是对现有政策渐进调适并达到动态均衡的过程。此外，“垃圾桶模型”将决策过程视为一个模糊状态下复杂问题的决策现象，即决策是在碰巧出现的问题、解决方案、参与者和选择机会之间结合的结果，是理性主义光谱之外的超理性行为。这些模型事实上都在试图回答决策者与决策过程是否完全理性这一问题。较晚出现的政策网络等新模型，从某种程度上也打破了理性主义的预设，例如倡议联盟框架，就是将政策过程视为不同政策子系统中各个联盟相互影响的结果（萨巴蒂尔，2004），这与决策的理性取向有本质区别。
由此可见，政策模型的一个基本分歧正来自对其理论基础——古典经济学“理性人”假设的反思与批判。尽管存在上述争论，理性主义价值取向在政策科学的主导地位仍然难以撼动，经济学视角的政策解释与评估一直是政策科学中的显学，“成本—收益”分析亦是政策分析最常见的方法。学者们习惯于在古典经济学的假定之下展开政策研究，将人视为追求效用最大化，拥有稳定偏好、理性预期，以及最佳信息处理能力的行为者。
行为经济学的发现则为政策模型创造了全新的认知基础。一方面，人的理性特征较为复杂，不仅仅是简单的“成本—收益”计算；另一方面，认知是一个综合行为，除了理性维度，还存在意志力与自利程度的差异。其核心发现是真实的人（real people）的行为模式其实系统性地偏离了“经济人”（homo economicus）的假定，并集中表现为有限理性、有限意志和有限自利（Jolls et al.，1998）注5三种特征。
第一，有限理性（bounded rationality）概念最早由西蒙提出，他发现人的认知能力并非是无限的（Simon，1959）。行为经济学家在西蒙的基础之上发展了有限理性假设。两者的区别在于，西蒙的有限理性模型侧重行为人在决策时面临的有限条件，以及受到的种种价值干扰，而行为经济学侧重人类本身固有的有限理性倾向。具体而言，有限理性可以分为有限的判断和有限的决策两类。一方面，人通常凭借经验法则而非理性计算做出判断，因而对事情的可能性估计存在偏差，如卡尼曼和特韦尔斯基（Kahneman & Tversky，1978）提出的启发法。此外，人们还往往过于高估和自信（乐观偏误），存在后见之明偏误、自私偏误、遗漏偏误等非理性特征；另一方面，有限决策指人在决策时通常会偏离理性，前景理论对此进行了总结，主要表现为损失厌恶和禀赋效应，即人在决策的时候，不理性往往来自厌恶损失，或更加看重已经拥有的禀赋，不愿意放弃沉没成本等，因此回避改变，导致决策失误。
第二点是有限意志（bounded willpower）或非完全自控（incomplete self-control）。行为经济学家根据“双曲贴现”模型发现（Thaler，2015），人们会在明知违背长期利益的情况下而做出选择，这就一种现时偏见（present bias），可见完全的意志力并不存在。自控力差导致的种种成瘾、储蓄不足、拖延等问题都是人有限意志力的典型表现，在教育、医疗和养老等项目非常普遍（Altman，2012）。因此行为经济学认为，法律和公共政策应当限制公民的某些行为，这对意志力有限的人以及社会整体福利是有益的。
第三点是有限自利（bounded self-interest）。有限自利不等于简单的利他主义（altruism）。有限自利指人们会关心他人甚至陌生人的福利，讲求互惠，是一种相当普遍的表现。有限自利的假定表明，个人的自利行为会受到公平观念的约束。例如，即使在市场环境下，人们也会关注是否受到了公平对待。如果受到公平对待，人们会比古典经济学预测的更加善良，通过奖励公正者、惩罚不公平行为表现出“基于互惠的有限自利”（Jolls et al.，1998）。类似的，现实生活中广泛存在着积极互惠与消极互惠，前者指人们回应友善的行为会更加友好，后者指对待恶意报以报复性的回应（Fehr & Gchter，2000）。一般来说，消极互惠要远多于积极互惠，即使没有任何物质奖励，人们也会惩罚有害行为，这反映了维护社会价值的普遍心理。
行为经济学对古典经济学最大的挑战在于对其“理性人”假定的质疑，因此，有限理性作为行为经济学的核心观点，集中反映了人类认知的局限性，而有限意志与有限自利特征从某种程度上属于有限理性的派生，在一些情况下，有限意志与自利正是有限理性的根源所在。可见，这三个特征之间的区别并不明晰，只是彼此侧重点不同，但为了研究与应用更具有针对性，进行分类仍然是有必要的。
二、比较政策科学的两种范式：政策阶段论视角
行为经济学开辟了对人类认识能力的新观点，还十分重视政策对象在政策过程中的表现，这些都是其与传统公共政策的明显区别。为了更加全面地比较传统公共政策与行为政策科学，本文以政策阶段为框架对二者进行分析。之所以选择政策阶段框架，是因为其相比于其他政策模型的观察更加完整，涉及从政策问题、议程设置等一直到政策终结的整个政策生命（policylife）（萨巴蒂尔，2004）。注6关于政策阶段的划分从三分法到九分法不一而足，其中最为普遍的是对政策阶段的五分注7，涵盖议程设置、政策规划、政策选择、政策执行和政策评估等主要政策流程。由于行为经济学并不像政治学那样关注前期议程设置等环节，其重心在于政策规划、政策选择与政策执行等中后期，因此，接下来将从这三个方面对经典政策科学与行为政策科学进行比较。
在经典政策科学理论中，政策规划主要分为明确政策目标和确定政策方案两个步骤。首先，根据实际政策问题确定目标，通常是在公平、效率、自由和安全四个元目标之间进行取舍判断，并进一步细化具体的政策子目标。当代公共政策实践要求政策目标尽可能地明确具体，对有关概念、时间、目标内容等进行清晰界定或说明，能够量化的要予以量化。其次，政策方案规划过程中，通常需要构建一个目标与备选方案矩阵（韦默、瓦伊宁，2013），运用不同的标准对政策目标及其备选方案进行预测和评价。一般情况下，整个政策规划过程均由政府主导，有时会邀请专家做相关的政策规划与预评估，为决策者制定政策规划提供参考。
政策选择是在政策规划的基础之上，在诸多备选方案中进行选择的政策阶段。民主国家中，通过议会或者民众直接投票选出政策方案，政策选择也成为政策合法化的过程。当然，更多的日常政策议题仍然是政府内部事务，决策主体通常是行政官员。一般来说，成本—收益分析是行政者进行决策的主要依据，其通过识别每个方案的社会影响，并对其货币化，纳入贴现时间与风险的考虑，从而做出明确的政策选择。由于货币化的计算办法将政策选择化约为一道数学题，其可操作性强，政策成本与收益明确，因此成为政策科学与实践中的主流。例如，从克林顿总统任期开始，美国开始大范围在行政命令中识别社会成本和收益，并尝试计算其能否最大化社会净收益，此后国会的立法活动也被要求使用类似的成本—收益分析方法（Hahn & Sunstein，2002）。可以说，政策选择基本上是由古典经济学价值为主导，以成本—收益为主要方法，以最大化社会收益为目标的政策阶段。
政策执行是公共政策过程中的重要环节，是使政策内容变为现实的行动过程，即使有优良的政策规划和选择，一旦执行不到位，其效果就会大打折扣，甚至出现执行偏差导致无效执行与政策失灵。传统公共政策理论主要关注执行主体、执行资源、执行手段（工具）、执行对象和执行环境等内容。
公共政策的执行主体一般指执行组织和执行人员。迈克尔·李普斯基（2010）在其基层官僚理论中阐述了基层官僚作为一线基层官员，是政策执行效果的关键所在，政策执行主体的知识水平、态度等会大大影响执行效果；除此之外，政策执行必须倚赖具体的政策工具或执行手段，如行政手段、法律手段、经济手段、思想教育或技术手段，等等，这些工具各有其优势，适当运用就能取得比较好的政策效果。当然，构筑于公权力之上的公共政策工具具有不可辩驳的权威性和强制性，这正是公共政策区别于其他政策的主要特征；政策执行是针对政策对象的行为过程，作为政策对象的个体、群体或组织通常是被动的，但他们的利益取向、文化心理因素和教育程度等都会对政策执行产生重要的影响。即使是同样的政策力度和政策手段，由于政策对象的异质性，政策效果仍然存在差异。尽管如此，过往公共政策研究与实践经常忽略政策对象的重要性，也因此产生了诸多政策问题。另外，公共政策是在特定自然环境和社会环境中产生和运作的，因此，除了自然环境之外，政治环境、经济环境和文化环境都会影响政策执行效果，如何因地制宜进行政策执行、关注并创造适宜的政策环境就是行政人员应当考虑的问题。
与经典政策科学不同，行为经济学给政策科学带来了全新的认知视角，使其呈现鲜明的行为特征。因此，从价值判断、政策工具与对政策对象的关注等主要方面考量，行为导向的政策科学都大大有别于上述传统公共政策的认识与做法。表1依据政策阶段总结了两者在核心政策阶段上的区别与联系。
表1 政策阶段论视角下公共政策与行为政策科学的区别与联系
在政策规划阶段，传统政策科学与行为政策科学在设定政策目标、政策方案、决策主体与选择政策工具等方面均有明显差异。传统公共政策追求政策目标的清晰明确，通常情况下这有利于政策推行。然而，在行为政策时代，复杂的社会环境导致多方利益竞逐，决策者难以抉择出唯一的、稳定的政策目标。加之决策者的有限理性，其对政策目标的选择亦不一定能最大化社会福利，这都要求矫正对单一政策目标的理想主义式追求，对待政策目标更加审慎；传统政策规划要求穷尽所有可能的政策选项及其效益分析。行为经济学则推断政策方案是无法穷尽的，现实情况是，人们只能在有限的社会资源条件下，得到有限的可选方案。此外，传统公共政策的工具箱通常缺乏想象力，主要依靠单一的管制型工具，如政府监管、财政支出等，这些都严重倚赖公共部门的行政权威。行为经济学的实践表明，政策工具的创新与选择十分重要，并直接影响了政策效果。行为政策科学的一大亮点就是打破了管制型工具的主导地位，提供了多样的非管制型政策工具，助推就是其中最为典型的例子。注8
其次，在政策选择阶段，决策者一般要运用成本—收益分析对每个选项进行评估。对政策收益的预估本质上就是预估政策效果，在对人类行为认识还不全面的情况下，政策预估效果并不理想，大量实例证明人们并不像政策预期的那样行动。因此，行为经济学关于人类认知行为的发现，如有限理性、有限意志和有限自利特征都能使预估更贴近真实情况，从而帮助决策者精准预测政策效果，并据此做出政策选择。另一方面，在行为政策科学看来，公共政策在追求社会福利最大化的过程中仅关心决策对象的物质利益和绝对利益是不可取的。根据有限自利假说，个体在受到公正对待时，也会更加公正地对待他人。因此，提高政策对象的满意度、公平感，应至少与其获得的物质收益同等重要。西蒙也曾强调过，决策的依据不应当是最佳原则，而是最满意原则。
最后，在政策执行的关键阶段，应当尤其重视行为经济学的认识。公共政策涉及对公共资源和福利的分配，社会经济意义重大，但经典政策科学长期重视“决策者”，忽视了“执行者”这一影响政策成败的关键主体。仅从人类行为的异质性特征出发，行为经济学都要求我们应当更加重视、而不是忽略执行者的个人因素，只有明确基层执行者的行为动机，合理选派执行人员，才能保证政策的有序执行；同样，政策研究对“决策对象”的重要性缺乏认识，尤其忽略人的文化心理因素，这些都不利于政策推行。行为经济学对行为特征与心理活动的关注可以弥补这一缺陷。此外，与传统公共政策着眼于宏观政策环境不同，行为经济学侧重于观察微观环境，并主动营造有利于政策执行的微观环境，使政策效果更有针对性。
通过上述比较可以发现，行为范式与经典范式的政策科学有两大关键差异，且始终贯穿于各个政策阶段。第一，行为政策科学打破理性人假定，接受了人类认知能力的局限性。尽管西蒙很早就提出了有限理性的概念，但传统公共政策框架并未因此改变，这是因为一旦将有限理性假定纳入模型，政策分析的难度会大大提高。因此，行为经济学的发现不但具有系统性的理论突破，还实践出可行的操作办法，大大提高了将行为视角纳入政策科学的可能性。从根本上说，如果人的真实行为系统性地偏离了标准路径，说明决策失灵才是常态，更无法对其视而不见。因此，正视人的有限理性、有限意志与有限自利特征，正是政策科学走向精确严谨的第一步；第二，行为政策科学不局限于研究公共部门，更重视政策对象，尝试从政策对象的角度进行研究。诚然，公共政策学是一门研究行政行为的学科，主要以决策者为研究对象，致力于解释政策现象、预测政策结果。但是，公共政策作为政府宏观调控的载体，其实施必然离不开受众的回应。那么，脱离政策对象的政策科学其实并不完整，要获得对公共政策过程的全面认识、提高政策效果，一定离不开对政策对象的重视。从这个意义上来说，行为经济学对公共政策对象的关注程度可谓前所未有，第一次拓宽了政策科学的研究范围，弥补了政策系统中长期不被重视的主体，为全方位的政策研究开辟了新道路。
上文主要从理论与价值层面概括了行为政策科学的基本观点。从实践的角度来说，行为政策科学是行为经济学在解决实际公共政策问题的过程中逐渐发展起来的，其本身就具有很强的操作属性。因此，为了将行为政策科学的内容规范化、程式化，需要建立一个行为经济学为指导的行为政策科学新框架。接下来，本文将集中探讨这一行为政策科学框架是如何运转的。
三、公共政策新框架：行为政策科学
（一）行为政策科学框架
行为政策科学本质上是以问题为导向的政策框架。施耐德（Schneider，1990）认为，从行为的角度理解公共政策，意味着公共政策是促使个体做一些他们原本不会做的事，或完成他们自己无法做到的事，这充分体现了行为政策科学的问题意识。总的来说，行为政策更加关注政策的中后端，更适用于解决存在认知问题的政策领域，尤其是对目前政策效果较差的领域进行政策改造。
根据行为经济学的具体应用，本文将行为政策科学的运作流程总结为五个方面。首先，锁定需要解决的政策领域，熟悉政策背景与宏观环境。其次在对应的政策领域中，界定清楚具体的政策问题，如是谁在哪个环节上出错导致的，是否存在纠错的可能，等等。第三，运用行为经济学的经验，寻找出现问题的认知原因，即在具体问题中是何种认知特征阻碍了人的合理行为。第四，根据相应的认知特征与政策问题，在工具箱中选择合适的政策工具。这些工具主要以柔性的助推为主，是一种非强制性的手段。最后进入政策执行阶段，也是所有政策框架的落脚点。图1展现了行为政策科学的基本框架。
图1 行为政策科学框架
首先要锁定领域，也就是要对宏观政策背景有所把握。目前，行为政策科学广泛应用在健康、养老、教育、环境保护以及（欠发达地区）发展等政策领域中。这些政策领域的共同点就是需要与作为政策对象的公众深度互动。在这个互动过程中，微观个体的优势与局限也更加容易暴露，因此成为行为政策科学能够发挥作用的主要原因。其实，任何政策领域或社会经济生活领域都是以人为主导的，都涉及人与人、人与物打交道。因此，从这个角度出发，行为政策科学在根本上有助于对所有政策领域的理解。熟悉政策领域，也是为了帮助研究者更有针对性地制定政策、改造政策。
其次要界定问题。行为政策科学的政策设计都是基于一个具体的政策问题展开的，这也是其发展的初衷。在真实的政策环境中，实际问题花样百出、大相径庭，对行政者而言是一项极大的挑战。如果不能精准地诊断具体问题，就不会有政策的有效推行。因此，行为政策科学的第一项任务就是要识别问题，这有赖于扎实的理论和实践经验，并非一件容易的事情。
所谓特征识别，正是行为政策科学有别于其他政策模型与框架的独特之处。以人的认知特征为起点，要解决问题就必须对其中的认知原因进行仔细研究。中观层次上，认知原因可以是有限理性、有限意志与有限自利中的一种，或是彼此的组合与交叉。正如前文所述，这三个特征间的区别并不清晰，所以最好进一步对具体的微观特征进行识别。行为经济学提供了包括乐观偏误、损失厌恶、信息不全、现状偏见、意志力有限、互惠意识等常见的特征，基本覆盖了日常会遇到的情况。例如，低养老储蓄率存在的认知问题，主要是由于人们意志力有限，很难做符合长远规划的决定。只有识别了具体的认知特征，才能进行下一步政策工具的选择。
行为政策科学十分强调政策工具的重要性，这是改造政策设计、提高政策效果的核心环节。更明确地说，行为经济学对公共政策最大的创新就在于其发明并使用了以助推为首的全新政策工具。许多政策问题的产生，往往不是因为政策初衷不好，也不因为缺乏资源或执行者个人问题，而在于政策工具的选择过于保守，缺乏创新。助推是对行为经济学应用的一个概括，也是政策工具的提炼总结，它的本意是通过非强制的手段促使公民做出符合其个人利益的选择，与传统的强制型工具的理念完全不同。助推的种类非常多样，且一直在发展变化。主要包括对选择系统的优化，如设置默认选项、提供有限选择或默认选项，等等，这是目前应用最多的一类。此外，还有信息公开、发布劝告与提醒，甚至是促进公民自主决策能力的助力（boost）策略，都是助推的衍生。从某种意义上来说，只要是与强制权威型的传统政策工具不同的策略，都可以被纳入助推的政策工具箱中。因此，选择合适的政策工具，对个体选择进行轻微的干预，往往能够达到事半功倍的效果。最后一步是应用环节，本文在此不多赘述。
可以看出，与其他的政策模型相比，行为政策科学框架既提供了分析政策的模式，也融合了政策阶段的流程，具有一定的创新性与融合性。其在不脱离政策阶段视角的情况下，突出了实际问题在政策研究中的地位，也是对公共政策以人为核心关切的关怀和回归。归根到底，公共政策研究与实践，仍然是要以解决社会经济各个领域中存在的问题、提高政策水平与治理效果为落脚点，因此，以人与社会的健康长远发展为目标的行为政策科学将具有广阔的发展空间。此外，基于现有的理论与实践，行为政策科学还是以公部门对政策对象的改造为主，在如何认识与助推行政者上的研究尚属于研究空白，有待于人们对治理主体与对象关系的进一步厘清，并在今后的研究中对其予以重视。
需要澄清的是，行为经济学由于发现了人类认知的偏差，承认了人类并非全知全能的现实，某种程度会使人丧失对标准、客观目标的信心，以及对公共政策效能的担忧。但是，另一方面，行为经济学并不否认人的能动性和理性追求，也不是让公共政策过程由于人的有限认知能力而变得杂乱无章。相反，在承认了人的有限特征之后，如何通过良好的制度设计对这些问题加以规避或利用，以达到更优的政策效果，才是行为政策科学所追求的目标。
（二）助推：行为政策科学的应用
所谓“助推”，其本意是指用身体的某个部位（尤其是肘部）轻推某人，以提醒或引起人的注意。在行为经济学中，助推指政策制定者通过引导的方式使人们做出更好的决策。可见，助推首先表示一种有别于强制型的政策工具，强调用柔性措施改变行为（Lunn，2014）。从塞勒和桑斯坦（Thaler & Sunstein，2008）提出通过助推帮助人们做出关于健康、财富与幸福的最佳决策开始，助推已经大范围地应用于公共政策领域注9，并逐渐成为应用行为经济学的代名词。
在众多应用中，针对养老金储蓄计划的助推是最为人熟知和典型的，其在美国和英国均有所实践，且取得了良好收效。下面试以美国养老金储蓄的助推计划为例，分析上述行为政策科学的基本框架是如何运作的。
从政策领域来看，养老是许多发达国家当前的重要政策门类，且面临着重重挑战。这些问题处在这样的宏观背景之下：发达经济体均步入了老龄化社会，且老龄化趋势持续恶化。因此，对决策者而言，养老金储蓄低迷成为迫在眉睫的问题，而过往的政策很难起到实质性作用。以美国为例，养老金储蓄水平低并非是人们不重视养老。有数据显示，认为应当为养老储蓄的美国人比例非常高，但实际参加养老计划的比例却远不及此（Farkas & Johnson，1997）。为什么会出现重视养老储蓄但实际储蓄率低的矛盾状况呢？行为经济学家从认知原因的角度进行分析，发现人在做跨期投资决策中存在有限意志的问题，这在养老储蓄中表现尤为明显。也就是说，多数人即使认可养老储蓄的必要性，但在实际行动中却忍不住进行消费，优先满足当前的需求。
在确认核心问题及其认知原因之后，美国启动了养老金401（k）计划，号召“为明天储蓄”（save more tomorrow）（Thaler，2015）。该计划的关键就是通过一系列政策设计克服养老储蓄中的意志力有限问题，提高人们加入养老计划的可能性。具体做法可以被分为两类，第一是提高养老金计划的参与率。由于多数员工在入职时填写的计划表格中，默认选项是不参加养老金计划，如果参与则需要额外勾选。因此，仅针对默认选项的修改，采取自动登记的方式，就大大提高了公司员工的养老金计划参与率。此外，还有简化参与程序、减少选项等做法，促使更多人加入计划。另一方面是针对雇主的助推，为了鼓励企业主动为员工补贴养老金，将雇主本人自动加入养老金计划，并对其给予一定奖励，明显提高了雇主参与的动机。英国养老金计划在采取了自动登记之后，参与率也显著提高（Cribb & Emmerson，2016）。第二是提高养老金计划的储蓄率。在已经加入养老金储蓄计划的群体中，储蓄率仍然偏低，这除了意志力有限之外，还存在其他认知原因。对此，助推团队设计了储蓄比例自动升级方案，根据职工涨薪状况，同步提高养老金储蓄比例，并使其留存薪水不会减少，这一精巧的设计考虑了人的损失厌恶的特性。因为人们更在意自己拥有的东西，并对失去它感到痛苦，因此提高储蓄比例必须以不降低实际收入水平为前提。
表2 行为政策科学的应用：助推养老储蓄
可以看出，针对养老金计划的助推是以解决问题为目标的一轮政策改造。其识别出了低参与率的核心问题——有限意志，还考虑到具体操作中遇到的其他认知问题，通过使用设置默认选项、简化流程、自动升级等多个助推工具，做出了综合的助推计划。类似的应用还有很多，且主要集中在人的理性普遍不能发挥作用的地方，尤其是涉及公共问题的政策领域，如大型社会福利体系、劳动力市场以及环境政策，等等。其实，越是个人理性薄弱的环节，越是涉及公共利益的领域，越需要政府运用行为政策科学的智慧改造政策设计，助推个体做出更好的决策，达到个人与社会福利的优化。
不难发现，助推之所以能够快速落地，与其成本低、效果好的强大优势密不可分。例如，英国的助推团队仅仅在纳税提醒单（reminder letter）上添加了一句话“本社区的多数人已经交税”，就使欠税得到了缓解，为英国挽回了2.1亿英镑财政收入。注10可见，助推能通过小小的改变就撬动了巨大行为改变。其根本原因在于行为经济学对人类认知行为特征的精确捕捉。只有完整认识到人类行为的特征，才能据此进行良好的政策设计与规划。需要注意的是，行为经济学的发现并没有推翻经济学对人类行为的假定，而是在理性人基础上，补充了广泛存在的偏离理性的行为倾向。也就是说，关于人类行为特征的知识越完善，我们就愈发认识到人类行为的复杂性。这一前提的改变要求公共政策从制定到执行层面都应当做出相应的调整，从更加贴近真实的人的行为特征出发进行政策设计与落地。因此，相比于传统的公共政策，助推可以做到在保留个体自由选择权利的同时，潜在影响人们的行为，使之朝着有利于个体福利和社会福利结果的方向发展。
四、行为政策科学的伦理问题
（一）助推的伦理风险
行为政策科学为政府干预提供了一个全新的视角——个体失灵，这是与经典政策科学截然不同的行动逻辑。古典经济学模型认为，政府干预或介入仅应当在市场失灵时出现，是政府对冲市场系统性风险的一种方案。而面对个体失灵的情况，政府介入的合法性与合理性并没有得到有效论证，使得助推在走向应用的同时，亦始终遭受着伦理质疑。
这一质疑根本上是源自对行为经济学的哲学基础的怀疑。塞勒和桑斯坦（Thaler & Sunstein，2003）提出，助推基于这样一种哲学观念——自由家长主义（Libertarian paternalism），这种温和的家长主义中并不存在强制，其在不损害个人自由选择的前提下，可以达到个人和社会福利的最优。如此看来，助推处于完全的家长主义和自由主义之间的中间状态，既能够克服强制的国家家长主义问题，保有家长主义的保护能力，还能克服放任的自由主义的弊端，保持自由主义下的个体活力。从结果上看，家长主义式的助推不会产生任何负面影响，其能使多数有限理性人受益，同时对理性决策者也没有危害，这就是非对称式的家长主义（Camerer et al.，2003）。
然而，这种对助推的哲学基础的辩护并没有得到广泛的认同，批评者提出了更加尖锐和具体的问题。第一，助推不利于个人的独立意识的培养，使人易受外界影响（Rizzo & Whitman，2009）。批评者认为行为经济学家放大了人类非理性的一面，而事实上人并非如此愚蠢。博文斯（Bovens，2009）表示助推使人的自我更加碎片化（fragmented selves），比如，人们在受到助推和在没有被助推的领域会表现出完全不同的行为方式，助推会使得人缺乏一贯的行为逻辑，这样并不利于培养独立的人格，也就无法基于个体自主性做出决策。注11因此，引导人做选择相当于替人做选择，这对个人独立判断，理性意识的增长都是有害的；第二，助推在影响个人独立意识的基础上，将进一步助长人的道德惰性，使其成为无法对自己负责的人。一旦习惯被助推，事事都受到助推的引导，人们会心安理得地将自己的一切交由他人负责，道德惰性将由此滋长。当一心将个人福祉寄托在外在环境时，个体的自主性与道德意识就会双重缺失，这将是严重的社会倒退；第三，助推的设计者本身也是理性有限的个体。里佐和怀特曼（Rizzo & Whitman，2009）发现助推的设计者本人也并非全知全能，不能完全了解所有人的选择偏好。因此，他们将自己的价值观念嵌入助推的设计中，很可能是在损害个体福利（Rebonato，2014）；第四，人类认知的有限性并非一无是处，相反，自动的思维系统在生活中非常有用。这直接挑战了行为经济学的理论基础。人们有限认知特征虽然可以被用来助推，但并不能为其应该被助推而辩护。还有一种观点认为，助推可以来自商业领域，而不应该来自政府。因为官方的助推对公民来说是无法回避的，而如果消费者不喜欢来自商家的助推，他们仍然有选择的余地。注12总而言之，对助推的担忧主要集中在其可能带来的公民社会在社会价值、公共道德和政治生活方面的全面萎缩。
另一类质疑在于助推在个人利益与集体利益之间的选择困境。实际生活中，基于公共利益的助推与个体的福利偏好有可能并不一致，因而助推本身也需要更加仔细的论证。很多助推计划的目标是公共利益，并不关心个体。例如，默认登记捐献器官的助推有利于全社会的捐献与健康水平，但对于捐献者本人仍然是一种损失，或者没有得到任何形式的收益（Raihani，2013）。此外，助推的公平性也受到质疑。由于被助推的个体往往是信息不全且存在偏见的，他们或许会牺牲个人利益满足了社会需求，而没有被助推成功的人却没有任何损失（Goodwin，2012）。因此，这种针对公共利益的助推计划往往会使没有采取行动的人搭便车，坐享公共资源创造的良好条件。那么，这种一味引导个体对社会做贡献的动机本身就是可疑的。因此，只有一种情况的助推在道德上站得住脚：即那些参与者本身也能从中获益，共享福利成果的助推。
（二）助推的伦理辩护
在豪斯曼和韦尔奇（Hausman & Welch，2010）看来，对助推存在的伦理忧虑被夸大了。因为助推及其最常见的方式——选择框架本质上是不可避免的。即使没有像助推计划一样精心设计，自然的助推和选择框架在日常生活中也随处可见，人们之所以愿意接受商家的助推，只是因为没有察觉到。从助推的出发点来看，商家对消费者的助推是为了获得利润，而公共部门对公民的助推，通常要经过更为严格的民主程序和公众监督，并以提高公共福利为主要目标。因此，来自政府的助推反而更值得信赖。
从公共价值层面出发，助推被认为是政府运用行为科学对公民进行操纵的一种方式，是对公民自主权的侵犯，完全与西方民主制度与自由主义的核心价值相悖，更引发了对于政府角色的隐忧。反对者认为，助推对公民行为的干预是政府权力向公民社会的延伸，在原本并不需要政府干预的场域，由于助推的存在，政府变得越来越庞大，政策的触角伸展到社会生活的每个角落。面对这种质疑，英国行为科学团队专家艾尔派斯·柯克曼（Elspeth Kirkman）回应说，改变人的行为本身就是政府的分内事。注13约束力最强的公共政策——法律的最终目的都是在规范和惩罚某些行为，却鲜少有人质疑法律对盗窃和暴力行为的禁止。相反，多数助推计划都指向一个更优良的社会治理目标，无论是在健康卫生、环境保护还是社会保障领域，助推都在发挥良好的作用。从某种程度上来说，干预人的选择行为是很困难的，助推的选择框架也不会让人们选择做自己不愿意做的事情，相反，轻轻的助推只会让人们更容易做自己想做的事情。因此，助推本身并不会违背人的自主性和个体福利水平，亦不会放大政府角色。
根据桑斯坦（Sunstein，2015）的观点，仅就助推本身讨论其合法性和道德与否没有任何意义。只有针对特定目的、特定形式的助推才需要被讨论。这是因为助推的形式十分多样，牵涉领域和出发点也不尽相同，这一特殊性决定了对助推的道德风险不能一概而论。因此，桑斯坦（Sunstein，2015）区分了三种助推类别，来帮助人们进行甄别判断。一是家长式的助推与市场失灵的助推。例如，通过默认选项提高人们的养老储蓄计划就是一种家长式助推，其之所以成功是因为个体在自主判断中存在失误。而助推人们选择环保行为，则是针对市场失灵所做的助推，人们本身并不存在任何的失误。在桑斯坦看来，有理由认为针对市场失灵所做的助推是完全符合道德的，争议仅存在于针对个体的家长式助推；二是教育式的助推与非教育式的助推。教育式的助推会给人们提供更多的信息，其目的是通过信息披露帮助人们更好地做决策，完全增进了个体的自主性，因此并不存在任何道德争议。非教育式的助推是在不提供任何信息的情况下促使人们做出选择，例如设置默认选项，本质上没有提高人们的理解和认知能力，因而存在一定的道德风险；第三，利用个体偏见的助推与没有利用个体偏见的助推。借鉴卡尼曼对人类思维的两个系统的界定，如果利用思维的快系统进行助推，则存在一定争议。而针对慢系统的助推，其实加强了个体审慎的思维能力，并不存在伦理问题。
面对助推中存在的问题，主要有三个方向的判断准则。第一是助推应满足必要的价值条件，即福利（welfare）、自主（autonomy）、自尊（dignity）和自我管理（self-government）（Sunstein，2016）。也就是说，一项助推是否存在道德风险，应当根据它是否促进了人的福利、自主、尊严和自我管理能力来进行判断。第二，助推是否符合程序正义。与其他政策工具一样，助推作为政府的政策工具箱中的一种，其合法性和伦理依据与工具本身无关，重点在于使用这项工具的程序是否合法、是否进行了相关的信息披露，以及是否得到了公众的授权。否则，运用强制命令、禁止，以及经济激励的传统政策工具，更加有可能被政策设计者或利益团体滥用，其对社会福利的危害，比起助推也只会更大。第三，助推涉及的伦理问题不等于助推失败，应对两者加以区分（Sunstein，2017）。助推的实施失误并不能作为其有伦理问题的证据。有研究发现，助推的失败主要有两种：一方面，用社会规范进行引导的助推，有可能会引起反弹或负面作用，反而刺激他们要做出独立选择，导致结果与政策初衷相违背（Rabin & Sugarman eds，2001）。另一方面，助推很难对拥有足够经验、掌握充分信息的个体起作用。这些状况都是助推失败，但并不存在伦理问题。因此，伦理问题的讨论核心不在于是否应该使用助推，而是助推应当如何被恰当地运用。
不可避免的是，助推的哲学基础——自由家长主义本质上仍然是家长制的一种，存在有意操纵与干预的成分。因此，无论出于何种目的，助推都涉及公权力对公民个体的干预，尤其是在数据科学时代与政府精细化管理水平提高的社会环境中，助推的普及已是大势所趋，一旦从实验室走向政策场域，必须对其保持应有的谨慎态度。
五、总 结
本文的理论构想来自这样一种逻辑关系的认识：建基于古典经济学之上的政策科学对决策理性持有坚定的信心，理性主义构成了传统政策科学一贯的认知基础。与之相对应，行为经济学的发展从根本上动摇了古典经济学“理性人”的强假设，认识到了人类认知行为的有限性。这一理论突破也促使政策科学系统性地革新当前的研究取向，因此，基于行为新发现，单纯以理性主义为主流的政策模型需要得到修正或相应补充。
可见，身处行为经济学时代与政府角色转变的大背景下，公共政策的研究与实践都需要完成从经典到行为范式的转化，这既是回应基础理论创新，也是弥补短板、解决实际政策问题的必然要求。因此，本文从公共政策的一般模型出发，考察了公共政策在理性主义视角下对个人行为的看法与相应的政策理论。通过引入行为经济学最新的研究与应用成果，根据政策阶段对经典政策科学与行为政策科学进行了比较分析，并提出了一个全新的行为政策科学新框架。这一框架创造性地将行为经济学的见解合理应用在公共政策各个阶段，并突出了行为政策科学对政策设计进行改造的特点，为身处行为科学时代中的政府描绘了另一种政策思维方式和行为路线图，旨在为尚处于萌芽期的行为政策科学范式探索理论道路。行为政策科学是政策科学与行为经济学发生理论碰撞的产物，但在公共政策与行为经济学之间仍然横亘着一条理论的鸿沟，造成了两者的衔接问题与行为政策科学诸多方面的研究空白。例如，公共政策传统历来重视对组织行为的研究，行为经济学则更强调对个体行为的观察；公共政策关注整个政策过程的全阶段，行为经济学则更加聚焦政策执行中的中观与微观问题，等等。如何将二者更加有效地结合起来，使之成为既具有政策科学价值观，又具有行为经济学见解的政策框架，将是极具挑战性的研究课题。幸运的是，在行为科学与科学技术飞跃的时代，行为政策科学迎来了前所未有的理论支撑与应用潜力，这给研究者提出了更高的目标：探索建立一个更完善的行为政策科学，并用其指导科学的行为政策实践。
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