二、金融监管内国化困境

金融市场的区域性特点决定了国内法在金融关系的调整中居于主导地位。12 然而,只注重国内金融风险监管,缺乏风险全球化和监管合作意识是长期以来世界各国未能建立和完善国际金融监管体制的根源之一。20世纪70年代以前,国际社会普遍认为金融管制属于一国内部事务,导致在金融领域无法形成国家间的实质性合作。20世纪70年代以后,美国、英国、德国和阿根廷的一些大型跨境银行接连破产倒闭,使西方各主要工业国家逐渐意识到银行监管尤其是国际性银行监管的重要性。在国际清算银行 (Bank for International Settlements, BIS)的主持下,十国集团 (G10)13 于1974年年底成立巴塞尔银行监管委员会 (Basel Committeeon Banking Supervi-sion, BCBS)。1997年亚洲金融危机爆发两年后,七国集团 (G7)14创设了金融稳定论坛 (Financial Stability Forum, FSF)。1999年9月25日,二十国集团 (G20)15 于美国华盛顿宣告成立。2008年全球金融危机后,沉寂多年的G20再次登上前台。次年, FSF被全面升级为金融稳定理事会 (Financial Stability Board, FSB),其全球金融监管合作与协调功能得到进一步强化。

考察前述数次国际金融监管合作可以发现,似乎只有金融危机过后的惨痛教训才能让各个国家放下彼此间的成见与芥蒂,携起手来开展合作。诚然,这些产生于危机后的国际金融合作在减轻危机影响、修复全球金融创伤方面发挥了重要作用,但这些国际金融监管平台的构建及相关措施的出台均具有应急性、局部性和松散性特征,均是在发生严重的国际金融危机后才意识到国际金融监管合作的重要性,而且危机破坏力越大,合作程度越深。这种监管合作具有很强的危机导向性,但缺乏主观能动性。世界各国至今尚未构建起长期稳定的监管合作机制,出台的文件也仅具有宣言性和倡导性,各国均可根据自身的利益进行考量并决定是否加以实施。而那些率先从金融危机中解脱出来的国家,可能将暂时的脱险视为经济发展的“机遇”,往往会弃危机的惨痛教训于不顾,我行我素,实施助推经济走向新一轮泡沫的金融政策,任由金融风险再次形成和积聚,而不是从全球金融长期稳定的高度实施监管。这种缺乏稳定、长远视野的监管合作机制,实际上难以实现全球金融的长期有效治理,最终仍难免堕入跟随经济周期沉浮的怪圈。16

此外,现有国际金融监管规则的具体实施仍依赖于各国国内监管机构的有效认可和积极执行。当一国国内监管机构实施了背离国际金融监管标准的措施,并对国际或地区金融稳定造成实质性的影响时,现有国际金融监管体制并无强有力的纠正及惩罚机制,因此国际金融监管规则的有效执行实际上存在较大的不确定性。第二次世界大战 (以下简称“二战”)后,布雷顿森林体系的构建没有为金融及其监管提供一个以国际金融组织为基础的硬法框架。1720世纪70年代后相继出现的一系列行业性国际组织,诸如BCBS、国际证监会组织 (International Organization of Securities Commissions, IOSCO)、国际保险监督官协会 (International Association of Insur-ance Supervisors, IAIS)、国际支付结算体系委员会 (Committeeon Payment and Settlement Systems, CPSS)、国际存款保险机构协会(International Association of Deposit Insurers, IADI)等,虽然积极制定了诸多针对特定金融领域的国际金融监管规则,但是这些国际组织并不能对跨境金融机构实施直接监管,实际的监管任务仍归属于各国国内的金融监管机构。国际金融监管规则的软法特性,使得上述国际组织对各国国内金融体制缺乏约束性效果,在监管日益复杂的全球性金融业务上更缺乏指导力。换言之,想要在国际金融领域实现监管规则有效施行,仍取决于各国监管机构对规则的解释和相互协作的程度。