第二节 政府购买社工服务中的指标问题

政府购买社工服务以合约为纽带，如何确定合适的指标是关键。在社会工作刚刚开始的时候，各方由于缺乏经验和能力去制定合适的指标，在借鉴香港相关经验时又缺乏对两者不同发展阶段差异的关注，指标编制的不合适成为广州社工界发展的纠结因素。

一 购买社工服务初期未能确定合适的指标

购买社工服务采用招标的形式，政府作为购买方需要制作标书，这个工作落实到购买服务的民政、团委、妇联、残联等部门，其中问题反映最多的集中在购买服务金额达到200万元左右的家庭综合服务，家庭综合服务购买方的直接代表是街道人民政府。但是面对家庭综合服务这个新事物，街道并不知道如何编制出合适的标书，特别是如何编制合适的指标。

JNMJ：对，我们都是在学习，请了这么多社工，要定一个什么样的标准去完成，标准定高了，他们完成不了，对他们不利；但是定低了，觉得我们请了这么多社工，他们没有做什么活动，没有提供什么服务，所以我们存在很大矛盾。我接手了两个月，终期评估马上要来了，由民政局聘请第三方来做这次评估，他们没有完完全全给我们定出一套标准说哪个社工应该怎么去做，我们制定标准很难，到底是定高了还是定低了，很难去把握。（HJG01）

受访者：另外就是招标文件由街道来写，而街、区政府对社工是不了解的，而且他们也不专业，招标文件由我们街道起草，已经费了很大周折，基本上是借鉴照搬过来的，对于里面多少小时，专业术语都不是很清楚。（HJG01）

因不了解，招投标阶段编制了难以真实完成的指标，而作为契约精神体现的合同又不能随便更改，因为那会引发招标公平性等更多问题，比如有些机构有意把指标做得虚高，把其他竞争对手赶跑，在获得合约之后再和购买方讨价还价修改标书。

受访者：你设定给机构的指标，即服务小时数按照我们督导所说，我们社工就算天天不睡也完成不了。所以我们每次都要求变更指标，市里已经松口了，但区里不同意，他说你招标的时候已经设定了指标，现在不允许降。有两个指标进行对接，有些小组活动跟服务时间是灵活的，给我们调整了一下，但是这个指标下来对社工机构来说也是无法完成的。除非是躲起来，就是评估时间一到我们躲起来开始作秀、做材料，这是我们一直很纠结的问题。我们作为街道层面也去争取了，但是争取不到，作为社工机构就没办法了，他的合同要这样跟我签，必须要完成这些数据，但是做的过程中没有这么容易。（HJG01）

面对这些难以完成的指标，社工机构要拼命地完成指标，进而降低了质量，更有甚者在评估前夕闭门造车做材料。

受访者：我自己是刚从学校毕业没有多少年，亲历了一个很搞笑的评估，去年的一个评估，有一个机构把自己的个案定为60个，结果他完成了63个；另一个机构把自己的个案定为600个，他完成了500个。这个评估标准就是定60个人的完成63个，就超额完成了，定600个人的虽然他完成了500个，但是他没有达标，离他的计划还是有一定距离。究竟怎么去平衡，哪一个机构是及格的，哪一个机构是不及格的呢？是完完全全按照他的计划完成情况去评估的，还是有更好的方法去评估？我觉得不要说很准确，但是起码有一个范围去定这个标准，好让我们这些社工机构去把握关于度的问题。（HJG01）

面对评估，完成指标是硬性的，从合约精神来说这没有错，错的源头在于没有制定合适的指标。那作为购买服务承接方的社工机构又为什么会接受过高的服务指标呢？一是新成立的社工机构对指标并没有进行深入推敲和合理推算的能力或者意识；二是社工机构迫切希望获得项目，因此对购买方提出的要求尽量迎合。

受访者：我当时谈项目的时候，为什么这个指标越谈越大呢，因为主管部门是不懂社工的，居委会，镇（街）是不懂社工的，他就希望做得越多越好。不断给你加码，我们有时候是顶不过去的，就被迫接受了。我们很渴望得到那个订单，在这样的情况下，社工机构的抱怨就越来越多。但是抱怨也没用，也得做。我觉得如果说政府购买的弊端，最大的可能就是他的评估指标太大。我觉得如果指标有点弹性，给出范围让社工做，效果会好一点。（TS09）

这样，当不合理的指标在合约中写下来时，社工机构往往将指标完成量分解到每个项目部门，项目部门再落实到社工个人，通过绩效管理再对社工每一个月、每个季度的指标完成量进行检查，并将指标完成量和奖金挂钩，社工成为指标完成压力的最后承受者。在这种情况下，一是社工的工作压力加大，而影响工作；二是面对难以完成的指标有些社工选择辞职回避；三是有些社工采用损失质量的形式完成指标数量的要求；四是部分社工在评估前夕采用做材料的形式完成指标，而管理者对此也只能默许。后两种情况给行业发展带来了伤害，要改变这种状况需从制定合理的指标开始。

二 如何改变指标不合理情况

改变指标不合理情况，可以从以下几个方面考虑。

（一）明确对社会工作培育和扶持立场

指标制定要考虑社工行业处于起步阶段，社工机构处于发展初期。在行业发展的起步阶段，行业的知晓度和社会信任度比较低，社工进入社区需要花费相当一部分时间用于行业推广和宣传，逐步通过活动建立和居民的信任关系。与此同时，对处于发展初期的社工机构来说，管理经验不足，新毕业、新入职的社工占比大，专业服务能力和经验不足，这些都会影响指标数量的有效完成。面对社工行业的这种初期发展阶段，以培育和支持的态度为社工机构和社工行业提供成长的机会，需要在指标设定上给予一定的弹性空间。

（二）指标应根据服务街道的特点进行协商和调整

政府与购买服务方应该采取实事求是的态度，可以在实践中对指标进行调整。这种调整可以在项目开展半年的时候有一个重新修正的机会，如果有所调整要进行充分的说明和信息披露。

（三）设定指标的服务内容需要进行合理论证

采取论证可以避免将一些其他部门难以完成，而且不一定适合社工机构承接的服务内容转移给家庭综合服务中心。

受访者：劳动局自己制定了一个对街道的考核标准，考核标准规定街道的家庭综合服务中心必须要有这项工作，没有的话，年终劳动保障中心拿不到政府的奖励，好像是2万～4万元，这是劳动局对街道行政工作的一个考核，把任务压给人家，再就业指标根本不可能完成，家综能完成再就业指标吗？（HJG01）

作为基层政府部门，街道工作接受劳动局、民政局等多个部门的领导，如果劳动局可以通过街道把难以完成的再就业指标压给家庭综合服务中心，那其他部门也可能进行这种转移，而如果原有部门将这些难以完成的工作转给刚起步的社工机构，则会使社会工作行业走入死胡同。

（四）根据社会服务的特点，制定合理的指标体系

就政府而言，也想把这项工作做好，但政府目前在社会服务购买方面的经验还非常少，重点是在经济发展上，更熟悉的是购买机械、设备和工程，所以当社工服务购买出现的时候，就以工程和物资招标的要求来类比社工购买服务，对社工服务的工作的弹性考虑不足。如何以社工服务为契机，制定符合社会服务的弹性指标体系需要进一步探索。这种探索和我国教育、医疗等社会服务领域过度量化的评价体系是相通的。

（五）在进行实践创新时，需要更好地发挥研究先行的优势

在2010年前后推进政府购买社工服务项目时，社会从上到下对此都了解不足。因为中国政府层级的信息差，一般来说级别越高的部门掌握的信息量越多。对于社会工作这样一个外来服务理念，基层政府的了解非常有限，而上级行政部门则是通过对中国香港、新加坡等国家和地区的学习选择了家庭综合服务这种模式作为突破口。在此过程中，高校等研究机构对家庭综合服务的了解是晚于政府部门的，这就形成强势政府事事冲在最前面，在行动中犯了错误之后再纠正的现象。如果在实务改革之前能让研究者有机会获得最前线的信息，通过研究后提出更为全面的方案，则会避免在实践中走弯路。对于适合家庭综合服务的指标来说，通过对社工工时的计算和对广东社工发展水平初级阶段的认识，提出合适的指标范围供购买方（街道基层政府）参考。

以上反映的是2010～2013年购买家庭综合服务的跳跃式发展阶段，因为工作进展过快而带来的混乱。随着业界对指标不合理带来问题的认识，以及各方在社工实务中逐步对合理的指标定量达成一定的行业共识，指标开始向合理方向发展，2014年新一轮的购买家庭综合服务将会出现更为优质的指标体系。