第二节 广东省及广州市社会工作发展文件分析

广东省作为经济发展的先行者，成为国家社会改革的试点地区之一，社会工作的发展是广东省社会建设改革创新的排头兵之一。目前社会工作在各个城市中还处于试点阶段，所以有关推动社会工作发展的文件多以单个城市为主，省级文件不多，为论述方便，本书将广东省和广州市的社工发展文件放在一起加以分析，另有2008年国家发改委制定的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》因涉及社会管理体制改革也在这里提及，而荔湾区的文件也列在这里则是因为2008年该区成为民政部的试点。2007～2014年，共有20个相关文件出台（见表1-2）。

表1-2 广东省和广州市党政部门发布的社会工作相关文件

续表

2007年，广东省民政厅转发了民政部关于社会工作人才队伍建设试点的两个文件。2008年，国家发改委在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》中提出“推进社会管理体制改革”，并具体提出“采取政府直接提供、政府委托社会组织提供和政府购买等方式，形成多元化的公共服务供给模式。鼓励社会组织和企业参与提供公共服务，提高公共服务的能力和效率。积极培育志愿服务队伍。简化社会组织注册登记办法”，这些具体的措施在广州社会工作的发展中都逐步得到落实。与此同时，2008年荔湾区作为民政部的试点选择了8个街道办事处从不同的侧重点进行社会工作人才队伍建设的探索：在逢源街道建立社会工作综合服务中心，在金花街道建立一站式居家养老服务基地，在华林街道探讨“社工”带“义工”的联动模式，在花地街道建立以社会救助为主的服务模式，在昌华街道成立“昌华星光社会工作服务社”，在岭南街道探讨扶老助残的服务模式，在南源街道探讨青少年社区教育、社区矫正的社会工作模式，在冲口街道建立再就业指导服务模式。这些试点思路主要是希望以社会工作的方式提升原有政府提供的各项社会服务的水平，以此为核心进行了多种探索，“社会工作综合服务中心、服务社、服务站”等组织雏形出现。

2009年中共广州市委、市政府发布《关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》，在该文件中提到香港社会管理的三个经验值得借鉴：一是注重培育发展社会组织并积极发挥其在社会管理中的作用，政府80%以上的社会服务以向非政府机构购买的方式提供，形成了政府与社会组织共同管理社会事务的格局。二是注重社会管理的专业化，建立包括专业教育、专业人士、专业机构、专门政策等在内的社会管理服务体系。三是注重加强社区建设，完善基层服务和管理网络，市民热心公益事业，积极参与社区事务，义工活动比较普及，实现了政府管理和基层自治管理的良性互动。这为后来广州社会工作发展引进香港的专业标准、督导培训、实务督导提供了空间。该文件提出了“大力培育和发展社会组织”“开展政府购买服务项目试点”“建立健全政府购买服务的制度”“加强政府购买服务的监察评估”“委托非营利组织进行社区矫正服务试点”，同时也提出发展社工岗位设置、开展人才培训、建立行业协会等内容。但是，该文件并没有将“社工机构”作为一种体现两个目标结合的组织类型提出来。

2010年是广州市民政局大力落实社会工作发展的一年，这一年共有8个社会工作文件发布，其中有5个文件都由民政局单独颁布。这8个文件可以分为三个方面：一是社会工作者的登记、岗位设置和薪酬待遇、资金来源；二是扶持“社会工作类社会组织”（社工机构）的发展；三是家庭综合服务中心的试点，包括政府购买服务流程规范、标准、考核评估。第一个方面的经验主要是依照民政部的发展思路，借鉴深圳的发展经验，第二和第三个方面体现了广州市的创新，下面对第二和第三个方面进行解析。

《广州市扶持发展社会工作类社会组织实施办法（试行）》是一个推动社工机构发展的独立性文件。

第一，提出了“社工类社会组织”的概念，这个新的概念将社会工作发展和公益服务性社会组织的发展结合起来，对现实中以承接政府购买服务项目成长起来的社工机构加以确认。“社工类社会组织属于公益服务性社会组织，是指运用社会工作理念、方法和技巧，面向社会，为社会公众和社会发展提供社会工作专业服务，具有社会性、保障性和非营利性特点的社会团体、民办非企业单位和基金会。”

第二，提出了完善社工类社会组织管理体制的方法：一是简化登记手续、完善注册办法，各级民政部门要研究建立针对社工类社会组织的快速登记通道，并提出可以探索对基层社工类社会组织以备案形式进行管理的模式。二是“依托社会力量发展社工类社会组织。理顺业务主管单位与社工类社会组织的权利义务关系，确保该类组织运作的独立性和自主性。支持高校专家学者、社会工作者等专业人才及其他符合条件的组织和个人兴办社工类社会组织，鼓励现有公益服务性社会组织，按照专业社会工作的要求进行整合，向社工类社会组织转型”。这里提到的高校专家学者成为第一批社工类社会组织的创办者，广州市内有5所本科院校和多所专科院校设置社工专业教育，社工专业高校教师成为社工机构重要的发起人和支持者，有的教师直接担任法人代表，有的教师支持学生成为法人代表，这些从事教学多年却苦于没有实践平台的师生对此投入了很多的精力和热情。

第三，优化社工类社会组织发展的政策环境，具体体现在四个方面。一是实施公共财政基本支持，以一次性资助、基本经费支持、以奖代补、专项补贴的形式提供支持。二是推行政府购买社会服务，按照定向委托或招标等方式，向社工类社会组织购买服务。三是落实税收优惠政策。社工类社会组织使用国有房屋或公建配套用房开展服务的，其租金、水电费、物业管理费参照社区居委会的标准执行。依法实行慈善捐赠税前抵扣，促进社会捐赠资金投向社工类社会组织。四是盘活属于国有产权的闲置办公场所、培训中心和厂房，建设公益服务性社会组织的孵化基地，优先让社工类社会组织进驻。五是支持和鼓励社工类社会组织依法开展有偿服务，其所得盈余全部用于发展公益服务。这一系列的具体政策为社工类社会组织注入了资金、场地、税收优惠等多方面的资源。在实践层面，出现了公益组织向社工类组织靠拢，创造条件注册为社工机构的情况。

第四，加强对社工类社会组织的监督管理。一是建立等级评估机制和优胜劣汰的退出机制。二是指导社工类社会组织完善法人治理结构。推行社工类社会组织年报公告制度，向社会公示有关财务运作、接收和使用社会捐款（物）、服务效能、机构综合评估等方面的情况，树立社工类社会组织的公信力。三是建立社会组织奖惩机制。四是加强政府购买服务的监察评估。建立事前、事中、事后的监控机制，引入第三方评估机制，形成内部监督、财政监督、审计监督以及社会监督相结合的监督体系。在这些监督体系中，在第三方评估机制创新方面力度较大，但是在向社会公开信息、引入社会监督等方面推进有限。

家庭综合服务中心是广州市社会工作发展和街道、社区服务改革创新结合出现的新形式，虽然其借鉴了新加坡的经验，但在客观上较好地和现有基层政府服务创新相结合，因此得以顺利发展。2010年和2012年是广州家庭综合服务中心的快速发展期，家庭综合服务中心从开始的20家试点发展到2013年的152家，基本上每一个街道都有家庭综合服务中心。

2010年颁布的《广州市政府购买社会服务考核评估实施办法（试行）》对家庭综合服务中心的评估工作具有良好的指引作用。该办法“适用于全部或部分运用财政资金（含政府管理的社会资金）向社会组织或有关服务机构购买的社会服务项目（以下简称服务项目）的考核评估。其他通过社会筹资购买的社会服务项目，可参照本办法进行考核评估”。从考核评估主体、标准、方法和实施程序等方面进行了规范。购买家庭综合服务所采用的第三方评估模式也在文件中提出。

为了规范家庭综合服务中心试点服务项目的顺利开展，三个工作规范在2010年颁布，涉及政府购买服务流程、服务标准、资助及服务协议三个方面。在购买服务流程方面对操作规程分为四个阶段，即服务内容的提出、项目的公布与招投标、服务供应方的确定和项目的执行与管理、项目程序评估。在服务标准方面涉及服务质量、运营建设、运营管理、对象权利保障四个方面，其中对服务对象的知情权、参与权、获得尊重权、隐私权、申诉权进行了详细规定，有效地降低了在社会工作中出现的错误和失误对服务对象造成伤害的可能性。沟通协调机制标准对社工机构和街道、社区的有效沟通提出了对双方的要求，有利于社工机构更好地和体制内部门建立良性的互动关系。

结合中共广州市委办公厅、广州市政府办公厅《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》，2012年市民政局颁布《关于进一步做好街道家庭综合服务中心建设工作的函》，对家庭综合服务中心经费使用、社工能力的培训和服务水平提升等问题做出了具体规定。在经费使用方面要求：“购买服务总经费的60%用于人员开支（工资、奖金、五险一金和以上支出引致的税费等）；10%用于专业支持（包括聘请督导费用、社工入职培训和其他专业培训费用等）；10%用于开展专业服务和活动费用（包括服务和活动产生的物料、交通、误餐、组织义工等费用）；10%用于日常办公费用（包括办公耗材、保洁、安保、水电、场地维护等）；10%用于其他杂费（包括中标费用、评估费、机构年度相关税费等）。”在社工培训方面提出“各街道家庭综合服务中心新入职的正式工作人员必须安排不少于5天的入职培训，另每年必须安排不少于72小时的专业提升培训。所需经费由各区、县级市民政局向区、县级市财政申请，或由承接服务机构在购买服务经费中支出。培训工作由市民政局统筹，各区、县级市民政局配合”，而且“市民政局与香港特区政府社会工作主任协会继续合作推进广州市社工培训及顾问试验计划”。从这些规定可以看到，在政府购买社工服务项目中非常注重对人才的培养，这些规定使得社工的待遇可以有效落实，有利于稳定一批年轻人留在社工领域并不断获得成长的机会，为社会工作的改革和建设储备人才。对于年轻人来说，这是一个成长迅速，被大形势推动并不断进步的行业。

这份文件还回应了现实中非常需要解决的经费使用年度结算问题，明确指出：“承接服务的民办社工机构在按协议完成任务和相关指标后，允许购买服务经费每年存有一定盈余，但盈余部分不得超过总经费的20%，且盈余部分必须全部用于下一年度家庭综合服务中心业务的拓展和加强，不得用于分红。三年服务周期结束后，仍有盈余，机构不得带走，全数移交下一个承接服务的机构。”在当时，有不少社工机构刚刚拿到项目经费几个月就到了年底，在第一个年度难以合理使用经费，而该规定使社工机构能在三个年度的项目周期内更为合理地安排经费使用。

此外，广州市所属的各个区也结合自身的情况进行了部分改革创新，如2008年荔湾区在《荔湾区街道家庭综合服务中心相关服务指标参照标准（试行）》中提出，社工机构和街道每月召开一次例会，区民政局、街道、机构每季度或半年召开一次三方联席会。这种制度设置有利于社工机构和其他部门形成合力，在社工机构开展工作的早期特别有利于社工机构借力其他部门尽快熟悉和开展工作。白云区在《白云区街道家庭综合服务中心运营服务标准》中提出，街道家庭综合服务中心“应按1∶6比例配备社工督导，即每个街道家庭综合服务中心至少应配备2个社工督导，督导可兼职可外聘”；应根据社工工作时数制定专业服务量化指标。番禺区在《广州市番禺区加快街镇家庭服务中心建设实施办法》中提出，“建立服务转介机制，联合街镇政务、社会事务、维稳、劳动、流管、城建、计生、司法、工会、共青团、妇女、残联等部门，制定转介机制，负责处理街镇家庭综合服务中心的服务对接和转介”，这也是一个打开家庭综合服务发展思路、建立家庭综合服务多元网络联系的一个有效思路。

这些文件积极回应了现实中存在的障碍和问题，推动了社会工作机构承接家庭综合服务中心服务模式的全面铺开，到2010年6月底，广州市每个街道至少建成一个家庭综合服务中心，广州市总共有131家，社工机构43个[5]，出现一家社工机构承接多个家庭综合服务中心的现象，有的社工机构承接的经费总额达到几千万，社工机构的经费和人员规模迅速扩大，社工机构在管理和服务质量保证上面临巨大压力。2010年，社工购买服务的经费纳入财政预算，使社会工作的发展前景进一步明朗，社工机构承接家庭综合服务中心的形式为社工人才的成长提供了平台，不仅大量的深圳社工机构被吸引到广州发展，而且深圳、东莞等地注册的社工机构也来到广州重新注册并承接项目。

发展的力量是惊人的，随着政府购买服务注入的资金增加到3亿多元，社会工作人才需求大增，社工机构成为吸纳社工人才的绝对优势载体，如何招募和留住社工成为各个社工机构管理的重要议题。与此对照的是，社会工作岗位在体制内社会服务单位的设置和转化推进则进程缓慢。在社工机构中对社工岗位设置了相配套的社工人才薪酬待遇体系，为稳定社工人才起到了良好作用。

在2010年时，家庭综合服务合同是一年一签，为了鼓励社工机构稳步推进家庭综合服务中心的发展，2011～2014年采用了三年制购买服务、每年进行评估的方式，如果评估不合格可以解除合约，在此期间原则上不更换社工机构。这三年是广州市社工服务深入稳步发展的三年，为回应现实中的问题，政府制定了一些支持和补充性的文件，如制定了全市政府购买社工服务项目转介制度等。与此同时，家庭综合服务也和社区服务改革创新、社区服务管理改革、服务型政府建设等在实践中结合，家庭综合服务中心被整合到街道管理的“一队三中心”[6]之中。

在广州市试点的过程中呈现这样一些特点：一是在市民政局的指导框架下，各区民政局都有根据实际情况进行调整和创新的空间，如荔湾区民政局根据10个社工机构工作总时数设置了较为合理的工作指标；番禺区根据新区街道辖区大的特点提出了建立社区服务站的要求。二是从试点中，经历了从多方探索到逐步聚焦的过程。以荔湾区为例，2008年该区域为试点，结合8个街道的特点和优势，采取了8种不同形式和内容开展试点工作，然后将试点经验进行总结上报。到2010年统一按照市民政局的部署开展家庭综合服务工作。三是在试点过程中调动不同力量参与成立社工机构推动社会工作发展。从高校老师、街道工作人员成立社工机构，到逐步引入企业人士、公益人士、工青妇等人民团体成立机构；与此同时，儿童福利院、养老院、救助站等事业单位体制的机构也通过购买社工岗位、设置社工站、购买专项社工服务等形式参与进来。四是以市民政局为协调中心，和财政、人事、教育、党政等部门进行密切的沟通和互动，推动购买家庭综合服务进入财政预算，简化社工机构注册手续，引导街道、居委会、学校、医院等体制内单位加强对社工的接纳和支持。

广州市的试点，为政府购买服务转让事权、对社工机构进行专项支持培训提供了经验，如纳入财政预算200万元左右的家庭综合服务经费，办公场地无偿或低偿使用，员工和督导统一培训，外聘香港督导顾问团计划，在体制内宣传和对接，街道和社工机构的月例会，区民政、街道和社工机构的季度或半年期的三方联席会议等。此外，监管规范也得到发展，如对社工薪酬体系、社工登记管理制度、第三方评估机制及街道的日常监督，民政局的过程抽查制度、年报制度、财政和审计制度等。工作虽然取得了经验但也存在着不足之处，主要是服务对象的声音在评价中的分量和真实性还可以进一步探讨。目前对项目的评估是在项目开展前根据需求评估调查和第三方评估中的服务对象在座谈会中体现，如果评估前能对参加座谈的服务对象再进行随机抽样调查则可以取得更好的效果，当然在需求评估中也要注意调查的科学性问题。

从政府管理来看面临以下几个问题，一是如何拿捏支持和规范的问题；二是如何把握社工机构独立性和与政府合作的问题；三是如何对体制外的服务经费和机构进行有效监管；四是如何把握体制内外的联动问题；五是如何突破体制限制，为社工机构发展争取空间，如所得税问题、捐赠免税问题；六是如何根据社会服务特点制定合适的购买服务程序和标准，真正选到合适的承包机构，避免“劣币驱逐良币”、陪标、意向性设立购买标准等问题。

就社工机构的发展而言，存在以下需要改进之处：一是街道作为购买方是否具备制定购买标准的能力，以及因经验不足导致指标过高等问题；二是第三方评估机构发展和第三方评估机制的合理运作；三是如何真正听到服务对象的声音，是否有投诉机制；四是如何进行有效的信息公开，吸引社会大众的监督。

在政府以购买服务推动社工发展的过程中，社工机构的数量快速增加，到2014年广东省已有550家社工机构，广州市已有300多家社工机构，社工机构成为广东省社会组织建设中的重要力量。