第2章 确认征地违法案

违法征收土地、补偿不到位怎么办？

——徐州市某区被江苏省人民政府确认征地违法案

根据《土地管理法》，有权作出征地批复的机关一是国务院，二是省政府。而针对征地批复行为不服的，必须申请复议，不能进行诉讼。针对征地批复提出的复议申请，最终请求获得支持相对是不多的。以下三个案件由于承办案件律师调查取证充分，撰写文书援引法律依据得当，复议请求均得到当地省政府的支持，最终确认征地批复中征收集体土地违法。

一、基本案情

江苏省徐州市某区55户村民因征地补偿纠纷来我所咨询，后签订《委托代理合同》。我所指派律师承办此案件。律师出差到达徐州调查取证，经走访区国土、环保、发改等部门，复制了涉案地块的全部卷宗。经核实，其中6个征地批复与村民存在利害关系。6个征地批复中，2009年有3个，2012年有2个、2013年有1个。实际占地行为发生在2009年，徐州市2011年又调整了土地及附着物补偿标准。

那么，55户村民的哪些土地属于2012年、2013年批次征地范围？哪些属于2009年批次征地范围？村民实际获得的补偿和应该获得的补偿是多少？村集体提留的比例是多少？2009年所占地块与2012年、2013年作出批复地块是否是同一地块？因此，弄清楚这些问题是办理好案件的前提。与医生辨证后方可施治一样，律师必须了解清楚基本案件事实，结合法律法规，而后才能制订合理的办案方案，否则，就不可能办理好案件。

经实地调查、询问村民，结合勘测定界图，与国土部门反复沟通，最终确定了各个批次征地的位置、面积。55户村民的土地共计100亩，其中大部分土地属于2012年、2013年批次征地范围。通过询问村民，得知所有土地实际获得的补偿都是按照2009年批复配套的《征地补偿安置方案》确定的补偿标准，水田土地补偿费标准为1.6万元/亩，安置补助费为1.3万元/人，青苗补偿费为700元/亩。

徐州市人民政府于2011年4月25日发布了《关于调整征地补偿标准的通知》（徐政发〔2011〕60号）。根据该通知，涉案土地辖区属于四类地区，其中旱地1800元/亩、水田2000元/亩、粮菜轮作地2200元/亩、菜地2900元/亩，安置补助费1.7万元/人，青苗补偿费按一季农作物产值计算，其标准按相应耕地产值的0.5倍计算。江苏省人民政府《关于调整征地补偿标准的通知》（苏政发〔2011〕40号）第2条规定：“……被征地农民家庭承包地被征收，农村集体经济组织如未能调整其他质量和数量相当的土地给其继续承包经营的，必须将不少于70%的土地补偿费支付给被征地农民……”这是村民至少应得土地补偿费的比例。综上，本案存在的问题一是违法占地，程序违法；二是未足额进行补偿。针对如上事实，律师团队集体研究，制订总体方案。其中一个重要程序就是针对征地批复向江苏省人民政府提出行政复议。

二、律师办案

在向江苏省人民政府提出行政复议的过程中，以上述事实为基础，结合法律规定，着重提出了如下理由，请求撤销征地批复。

（一）《征地批复》的报批程序违反法律规定，侵害了被征地农民的知情权、确认权、依法申请听证等权利，依法应当予以撤销。

该幅土地的报批材料中，《征地结果调查确认表》并非被征土地农民本人签字，相关单位也没有在征地报批前将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以《征地告知书》的形式告知被征地农民，也没有告知被征地农民对拟征土地的补偿标准和安置途径有申请听证的权利。其中《征地告知书》并未依法在法定期限内公告，《征地告知书送达证明》也是在2014年9月初次见到，违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第3条第14项“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”及《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）第3条[1]“（九）告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户……（十）确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。（十一）组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利……”的规定。江苏省国土资源厅《关于进一步规范征地报批前有关程序的通知》（苏国土资发〔2008〕293号）进一步强调要贯彻落实上述规定，并在该通知第2条明确规定，应将征地报批前被征地农民知情、确认的下列有关材料列为征地报批的必备材料：（一）《征地告知书》和《征地告知书送达证明》；（二）《征地调查结果确认表》；（三）按规定举行听证的，应当提供听证笔录、听证纪要或听证情况的说明材料。根据上述规定，被征地村民认为该幅土地的报批程序违反法律规定，侵害了村民的知情权、确认权、依法申请听证等权利，依法应当撤销。

（二）实际实施征地的行为发生在江苏省政府作出征地批准之前，当地政府涉嫌未批先占，属于违法。

涉案土地为集体所有的农用地，实际占地行为发生在省政府作出征地批复之前。《土地管理法》（2004）第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”第44条第1款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第45条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批……”[2]由此可知，占用农民集体土地必须经过法定的审批程序。在本案中，当地政府在江苏省政府未作出征地批复的情况下，圈占村民土地，属于违法行为。

（三）被征收土地村民未获得依法足额支付的土地补偿费、安置补助费、青苗补助费等费用。

根据涉案《征地补偿安置方案》的补偿标准，土地补偿确定的补偿费为每亩地2万元，安置补助费为每人1.7万元，青苗和附着物补偿标准适用《徐州市政府关于调整征地补偿标准的通知》（徐政发〔2011〕60号）。涉案土地均为具有良好灌溉条件的“吨粮田”，但村民实际仅领取了每亩不足2.2万元的补偿款。

依法、足额支付土地补偿费等费用是征地过程必须严格遵守的，对此，从国务院到徐州市均有一系列的规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第3条第12项规定：“完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费……”《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（江苏省人民政府令第93号）第9条第1款规定：“征收农民集体所有的土地，应当依法足额支付征地补偿费用，安排被征地农民的社会保障费用。征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。”《徐州市征地补偿和被征地农民社会保障实施办法》（徐政规〔2014〕1号）第9条第1款规定：“征收农民集体所有的土地，应当依法足额支付征地补偿费用，安排被征地农民的社会保障费用。征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。”根据上述规定，当地政府应当及时依法足额支付农民土地补偿等费用。

（四）相关部门没有依法告知被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况，没有按规定履行征地报批前有关程序，严重违法，应当撤销。

相关部门没有将被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况告知被征地农民，批准征地的行为严重违反《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）第2条“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。各地要认真落实国办发〔2006〕29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地”及《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号）第3条“被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况，要纳入征地报批前告知、听证等程序，维护被征地农民知情、参与等民主权利……对没有出台被征地农民社会保障实施办法、被征地农民社会保障费用不落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地”的规定，违法并应当撤销。

（五）相关单位未对农民采取有力的社会保障措施，导致农民生活水平因征地而下降，长远生计无保障。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第3条第12项规定：“……依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费……”《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（江苏省人民政府令第93号）第4条规定：“被征地农民社会保障应当遵循即征即保、应保尽保、分类施保、逐步提高的原则，与促进就业相结合，将被征地农民纳入城乡社会保障体系，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。”第23条第1款、第2款规定：“被征地农民社会保障资金主要包括安置补助费及其增值收益和市、县（市）人民政府从土地出让金等土地有偿使用收益中安排的社会保障费用。被征地农民社会保障资金不足的，由市、县（市）人民政府负责解决。被征地农民社会保障资金的最低标准按照当地农村最低生活保障标准的1.1倍乘以139计算。具体标准由市、县（市）人民政府确定，并报省人民政府备案。”《徐州市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法（试行）》（徐政规〔2014〕1号）第20条对被征地农民按照年龄划分为三类人群，第21条、第22条、第23条规定了相应的保障制度，其中第24条第1款、第2款明确规定：“被征地农民社会保障资金主要包括安置补助费及其增值收益和市、县（市）区人民政府（管委会）从土地出让金等土地有偿使用收益中安排的社会保障费用。被征地农民社会保障资金不足的，由市、县（市）区人民政府（管委会）负责解决。被征地农民社会保障资金的最低标准按照当地农村最低生活保障标准的1.1倍乘以139计算。”

由此可见，从国务院到江苏省、徐州市，对征地补偿和被征地农民社会保障方面均有明确且可操作的措施，但问题的关键在于落实。“世不患无法，而患无必行之法”。有法可依是前提，有法必依是关键。

虽然涉案征地批复是2012年、2013年作出的，但是涉案耕地自2009年被占用，已经堆满建筑垃圾，无法耕种。土地是农民生存的根本。本案中一些村民有的已是六七十岁的老人，在家无地可种，外出无工可打，生活困难。年龄最大的黄某已经82岁高龄，对于这个年龄的老人，如果能够得到合理、及时的补偿，一般是不愿去打官司的。某区政府从节约集约土地资源角度出发，优化用地布局结构，加强基础设施建设，提高城市综合效能的初衷是好的，但是不能忽略村民生活出路和长远生计，否则就会违背社会发展的根本目的，也不利于社会稳定与和谐。

三、案件总结

向江苏省政府提出行政复议申请后，其中2012年、2013年的三个征地批复得到了省政府的支持，因存在未批先占的违法情形，最终被省政府确认征地违法。2009年的征地批复作出时间较早，超出了法定复议期限，未被省政府受理。针对不予受理通知，村民又向南京市中级人民法院起诉。受理案件后，律师与承办案件法官进行了充分的沟通交流，开庭时表达了协调意愿，后南京中院派法官专程赶到徐州市主持了协调，徐州市政府法制办、某区政府法制办、某区国土局等领导参加了协调会。在会上，承办律师代表村民针对征地过程中存在的未足额补偿、未批先占、土地闲置、暴力征占土地等问题发表了意见，表达了村民要求依法足额补偿的诉求。讲述法律规定的同时陈述了村民的困难，兼顾法律、政治、社会效果，赢得了与会领导的认可。为了推动协商的顺利进行，承办律师撰写了本案违法情况说明，向相关部门进行了反映。最终该案得到了妥善解决，相关村民均获得了依法足额的补偿。

征地报批材料中存在伪造签名怎么办？

——国务院撤销安徽省政府复议决定、确认安徽省亳州市某县征地违法案

行政案件最终诉求得到支持的比例一般相对于民商事案件要低得多，能够在国务院行政裁决中撤销省政府复议决定、确认征地违法的案件就更少，这是因为行政复议（诉讼）中，政府作为被告无论是法律意识还是专业知识水平，与一般民众相比都要更高。近年来行政案件量激增，很多行政诉讼的案子民众也打赢了，这增强了行政相对人依法维护自身合法权益的信心，也让民众更信赖法律、相信政府。

一、基本案情

2011年12月31日，安徽省人民政府依法作出《关于某县2011年第2批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》（皖政地（纳入增减挂钩）〔2011〕××号），同意征收某县农民集体所有土地19.6585公顷、农民集体建设用地2.1028公顷。因征地补偿标准不能保证村民生活水平不降低、长远生计有保障，审批过程中未保障村民知情权、确认权、依法申请听证等权利，李某等150户村民慕名找到我所，由我们代为提起法律程序。

二、律师办案

李某等150户村民于2016年5月11日来我所咨询并签订委托代理合同。律师介入伊始，村民并不知道自己的土地究竟有没有征地批复，更不知道具体是哪个征地批复，案件承办律师首先要通过调查取证，确定土地四至范围、建设项目名称，最终查找到涉案征地批复。确定征地批复之后，经团队集体研究，制订了总体办案方案。前期准备工作就绪后，向安徽省人民政府申请行政复议，请求依法撤销本案征地批复。

行政复议案件一般以书面审理为主，但本案涉及人数较多，案情复杂，承办律师根据本案实际情况，依法向安徽省人民政府提出了听证申请，并专门到安徽省人民政府当面陈述案情。经律师努力，最终争取到了安徽省人民政府案件承办人员到案件现场进行调查、举行听证的机会。听证会在当地镇政府会议室举行，为使案件承办人员能够充分了解案情，律师逐一列举了证据及相应的证明目的，并重点强调了如下四点。

（一）申请人被征土地原为阜阳地区批准的蔬菜种植基地，按照本次所适用的征地补偿标准进行补偿，不足以保证村民生活水平不降低，长远生计有保障，被申请人认定事实错误。

申请人被征土地原为阜阳地区1978年、1982批准的蔬菜种植基地，人均耕地面积只有几分地。申请人为种植蔬菜花费了大量的人力、物力，涉案土地平均年产值为每亩4万元，而种菜收入是申请人生活的唯一来源。

首先，不足以保证村民生活水平不降低。按照每亩地1520元年产值的补偿标准，计算21倍是31920元，青苗补偿标准为每亩1500元。这样的补偿标准还不及申请人一年的蔬菜种植收入，将直接导致申请人生活水平出现降低。

根据《安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2009〕132号）第1条“各市、县人民政府可根据本地实际情况，对特殊地类提高征地补偿标准”及《安徽省国土资源厅关于做好新征地补偿标准实施工作的通知》（皖国土资〔2010〕37号）第4条第2项“各市、县人民政府可根据本地实际情况，对特殊地类提高征地补偿标准。其中的‘特殊地类’是指征地前种植（或养殖）经济价值较高农作物（水产品）的土地，如大棚蔬菜地、花卉种植地、精养鱼塘等”规定，申请人的菜地依法属于特殊地类，应当根据实际情况，予以提高补偿。

其次，申请人长远生计没有保障。本次征地后，申请人将没有任何土地可供耕种。作为农民，在家无地可种，部分申请人因为年老，外出无工可打，生活变得困难。因此，必须根据实际情况，给予其合理补偿，否则其生活水平必然会降低。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第3条第12项规定：“完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低……依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费……”《安徽省国土资源厅关于做好新征地补偿标准实施工作的通知》（皖国土资〔2010〕37号）第1条规定：“……有效避免侵害被征地农民合法权益问题，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障……”安徽省政府发布的118号征地批复第2条规定：“保证原有生活水平不降低，长远生计有保障，维护社会稳定。”根据上述规定，征地补偿标准必须确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。

最后，申请人要求按照当地规定享受留地安置待遇。根据某县人民政府办公室2012年2月2日印发的《某县城市规划区内集体土地及房屋征收补偿安置暂行规定》第3条第6项“从文件下发之日起，征收集体土地不再予以留地安置，原征地时已留地安置的宗地，另行制定处置办法”的规定，申请人依法应当享受留地安置的待遇。

根据某县人民政府办公室2012年2月1日印发的《某县城市规划区内安置留用地遗留问题处置意见的通知》《某县留地安置土地收购协议书》显示，留地安置的比例为征收土地面积的15%，由县政府按照2009—2011年某县土地一级市场成交均价133.18万元/亩统一收储，免收相关费用，或者按照公开拍卖，不低于133.18万元/亩，缴纳相关税费。对于有留地安置指标尚未落实具体地块的，由县政府按照2009—2011年该县土地一级市场成交均价133.18万元/亩统一收储土地指标。

（二）征地批复所批准征收的土地早在1978年、1982年已经划为阜阳地区蔬菜生产基地，依法属于基本农田，被申请人无审批权限。

申请人耕种的土地早已经在1978年、1982年被划为阜阳地区蔬菜种植基地。1978年12月5日，阜阳地区革命委员会财贸办公室、农林办公室联合发文同意转东、四新、邢北三个生产队为蔬菜专业队，新增专业菜地310亩。1982年，阜阳地区行政公署发文同意长青大队626亩土地为常年专业蔬菜生产基地。根据《土地管理法》[3]（2004）第34条第1款第3项的规定，国家实行基本农田保护制度。蔬菜生产基地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理。同时，根据《土地管理法》（2004）第45条第1款第1项的规定征收基本农田土地的，由国务院批准。被申请人无审批权限。

（三）征地批复的报批程序违反法律规定，严重侵害了申请人的知情权、确认权、依法申请听证等权利，应当撤销。

申请人并没有在《征地告知确认》《听证送达回证》等材料上签字，相关单位也没有在征地报批前将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以书面形式告知申请人，更没有告知申请人其对拟征土地的补偿标准和安置途径有申请听证的权利。

首先，无论是省国土资源厅还是第三人，抑或被申请人，均无证据证明征地过程严格按照法律规定履行了告知、确认等义务。申请人提交了非本人签字的声明、身份证复印件、联系电话。某县人民政府清楚说明了自己仅仅是将“拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径告知了被征地社区居委会，居委会对于补偿标准和安置途径没有异议，放弃听证”。也就是说，其并未同时告知申请人。《某县国土资源局和某县人力和社会保障局征地补偿标准和安置途径告知书》是申请人在申请信息公开后才得到的。某县政府所提供的《征地情况调查确认表》上没有申请人签字确认，并且所有签字笔迹相同，有伪造的嫌疑。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第3条第14项规定：“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料……”《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第3条规定：“（九）告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户……（十）确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。（十一）组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利……”[4]《安徽省国土资源厅关于规范建设用地审查报批工作的通知》（皖国土资函〔2014〕1754号）第3条第1项规定：“市、县级国土资源部门要严格履行征地告知确认，征地方案，征地补偿、安置方案公告程序。征地告知、公告内容必须符合国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》[5]、《征收土地公告办法》[6]等规定。”根据上述规定，该幅土地的报批程序违反法律规定，侵害了申请人的知情权、确认权、依法申请听证等权利，依法应当撤销。

其次，关于发布公告的问题。被申请人作出118号征地批复的时间为2011年12月31日，某县政府作出《关于某县2011年第2批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的公告》的时间为2012年4月26日；作出《关于某县2011年第2批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标补偿安置方案的公告》的时间是2012年5月5日。《征收土地公告办法》第4条规定：“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管登记部门负责具体实施。”第7条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”根据上述规定，某县人民政府未在法定期限内发布公告，违反法律规定，应当确认违法。事实上，申请人在申请信息公开之前也未见到过某县人民政府所称公告。

（四）相关部门没有依法告知被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况，没有按规定履行征地报批前的有关程序，属于违法，应当撤销。

相关部门对被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况没有告知申请人及其他被征地农民，被申请人批准征地违反《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）第2条“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。各地要认真落实国办发〔2006〕29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地”及《劳动和社会保障部、国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号）第3条“被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况，要纳入征地报批前告知、听证等程序，维护被征地农民知情、参与等民主权利……对没有出台被征地农民社会保障实施办法、被征地农民社会保障费用不落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地”的规定，应当撤销。

最终，律师总结说，当地政府加强基础设施建设，优化用地布局结构，提高城市综合效能的初衷是好的，但是不能不考虑村民长远生计，否则不仅违背社会发展的根本目的，也不利于社会稳定与和谐。但省政府最终依然决定维持征地批复，后承办律师又代为向国务院申请裁决，因为有充分的证据证明报批材料存在伪造的情况，最终国务院撤销了省政府作出的《行政复议决定书》，确认了涉案征地批复违法。

三、案件总结

在征地纠纷案件中，撤销征地批复是非常重要的程序，征地批复自身的合法性决定了此后依据征地批复所实施的一系列行为的合法性。本案承办律师介入之前，本案村民曾采取上访、求助于媒体等方式，均未能真正解决问题。律师介入后，启动法律程序，抓住了案件的核心问题，解决了村民觉得有理而不知道怎么说，不知道该向谁去说的问题。在国务院行政裁决中申请人获得支持的案件少之又少，本案中承办律师锲而不舍的坚持是获得胜利的关键，最终通过坚持不懈的努力，换来了撤销省政府复议决定、确认征地批复违法的结果。

同时，本案也有值得反思之处，征收土地已经建起高楼大厦，如果恢复耕种将造成巨大的经济损失，从法益平衡角度，仅确认违法并未撤销征地批复。经过律师努力，当地政府愿意根据具体情况，每亩地提高补偿5000余元，但是村民依然认为补偿过低，最终未能达成补偿协议。

所以，在此也要提醒广大读者，律师也只能在法律框架内依法维护您的合法权益，并不能超出法律规定，无限制地满足无事实基础和法律依据的要求，这不仅有违律师职业道德，在事实上也不可能实现。同时，称职的律师也一定不会轻易许诺，因为案件结果是多种因素共同作用决定的，如复议机关或法院对事实的认定、对法律的理解、被征地拆迁方证据充分程度、律师对于此类案件涉及法律法规的熟悉程度等都是影响案件结果的因素。因此，对于征地问题一定要理性地维护合法权益，并根据法律规定判断自己的诉求是否合理。

欠缺合法征地补偿安置方案怎么办？

——广东省人民政府确认某市征地违法案

征地案件的焦点问题是补偿的标准，几乎所有的征地案件皆是因补偿标准低而导致的纠纷，而征地补偿安置方案则是确定涉案被征收土地补偿标准最直接、最全面、最准确的依据。但如果在征地过程中未按要求制订征地补偿安置方案，征收土地是否合法呢？

一、基本案情

广东省某市吴某等人因征地补偿问题与某市政府产生纠纷，我团队应邀前去该市当面接受咨询，同日签订委托代理合同。律师作为案件承办人代理此案。经前期的调查取证，充分了解案件事实后，团队制订了总体办案方案。承办律师发现案件征地补偿安置方案仅有征求意见稿，此后也没有出台过正式征地补偿安置方案就开始实施征地，对此，以某市政府作为被申请人向省政府提出行政复议申请。

二、律师办案

案件受理后，依法提出了听证申请，经与省政府沟通，对本案进行了听证审理。承办律师查阅被申请人提交的行政复议答复书及其证据，发表了如下代理意见。

（一）被申请人据以征收申请人土地的征地批复因超过法定期限已失效，在未重新报批的情况下，被申请人强制征收申请人土地，依法应当确认违法。

广东省国土资源厅于2010年6月28日作出《关于某市2009年度第三批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字〔2010〕442号）（简称粤国土资（建）字〔2010〕442号批复），被申请人于2015年6月对申请人土地进行征收。被申请人实施具体征地行为的时间距离广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2010〕442号批复之日已超过两年。

根据《土地管理法》（2004）第37条第1款规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”[7]《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第4条第19项规定：“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效……”根据上述规定可知，广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字〔2010〕442号批复因超过法定期限而未实施具体征地、用地行为，业已失效。

被申请人根据业已失效的征地批复征收申请人土地，严重违反了《土地管理法》（2004）第43条、第44条、第45条[8]关于农用地转用、征地审批手续的相关规定，依法应当确认违法。

（二）被申请人应当对于征地补偿款是否落实到位负总责，补偿标准不足以保证申请人生活水平不降低，长远生计有保障。

首先，被申请人应当对于征地补偿款是否落实到位负总责。《土地管理法》（2004）第46条第1款[9]规定：“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》（2011）第25条第1款[10]规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……”《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第5条第12项[11]规定：“强化市县政府征地实施主体职责。依照法律规定，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责……”根据上述规定，被申请人应当履行法定职责，依法、及时、足额支付申请人土地补偿费和附着物补偿费等费用。不能简单以某镇某社区出具的证明作为抗辩理由。

其次，补偿标准不足以保证申请人生活水平不降低，长远生计有保障。申请人被占土地原种植石榴、龙眼、柠檬、香蕉（征收之时均为盛果期）、蔬菜，其中吴某一5亩，吴某二5亩，吴某三5亩，周某14亩，均为水田。果树年产值约1万元/亩，蔬菜1.5万元/亩，这是申请人唯一的生活来源。申请人为看护果、蔬园搭建了茅草屋，其中吴某一的50平方米，吴某二的40平方米，吴某三的40平方米，周某的50平方米，皆为木质结构，石棉瓦屋顶。吴某一为灌溉土地还购置了2000米电缆、一台水泵、一台柴油机，在征收时均被拉走。现在被申请人给予申请人每亩地2万元的补偿。申请人为种植果树、蔬菜花费了大量的人力、物力，若按2万元/亩的补偿标准，不仅将导致申请人生活水平降低，而且其前期为种植果树、蔬菜所投入的成本也无法收回。因此，申请人一直未领补偿款。

根据《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》（粤国土资利用发〔2011〕21号）、《某市交通基础设施及公益性建设项目征地补偿的指导意见》的规定，涉案土地属于四类土地，其中水田的补偿标准为4.68万元/亩。即使按照涉案《征地补偿安置方案公告》的补偿标准，也达到3.9万元/亩，2万元/亩的补偿标准显然低于法定补偿标准。按被申请人所计算的标准，平均每亩土地补偿4.0176万元，但实际上申请人无法获取。

（三）涉案土地告知内容不符合相关法律规定，社区法定代表人的签字不能视为保障了申请人的知情权、确认权、申请听证等权利。

被申请人称辖区内国土资源局向申请人所在社区发出了两次听证告知书，社区均作出了放弃听证的决定。这种行为违背了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第3条第14项“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”及《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第3条[12]“（九）告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户……（十）确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。（十一）组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利”的规定。因此，不能说某市国土资源局发出了听证告知书就意味着告知、确认义务履行完毕。此外，根据上述法律规定，征地告知权、确认权、申请听证是申请人的权利，社区法定代表人无权代替申请人放弃听证，更不能说有社区法定代表人的签字就意味着保障了申请人的知情确认权。

三、案件总结

最终，承办律师的意见被广东省政府采纳，作出了确认某市政府征地违法的决定。在复议过程中，承办律师与省、市、镇三级政府积极沟通，进行了多次协调，使被征地村民合法权益得到有效维护。