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基础理论

公共化：概念、结果与前景 [1]

Hartmut Bauer [2] 著

李剑 [3] 译

摘要：本文致力于探讨关于“公共化”的概念，该概念尝试以一个统一的术语将（再）市镇化与（再）预算化结合起来，并且为“重返公共性”提供一个适当的分析框架。这一新的用词所针对的是联邦在社会福利方面的现代化，并对目前的法律事实以及法律教义学领域之基本状况给予理论支持。此外，对公共给付领域可支配手段之“武器库”以及针对忽略合作社作为公共给付之方式进行了必要的补充和调整。

关键词：公民协力公私协力公共化合作社

一从公共到私人以及再次回归？

回顾20世纪90年代“民营化时代突然袭来的巨大浪潮——它覆盖了铁路与邮政这类基础设施企业以及直到地方乡镇层面的供电与供气，以及供水与污水处理”，“医院以及与地方生存照顾相关的其他领域”，[4]事实上民营化逐渐变为继两德统一之后最重要的主题之一。[5]值得注意的是几年之后对民营化基本问题的重新定位。民营化危机的出现不仅由于财政领域对于市场力量信任的动摇，还涉及关于“国家VS市场”[6]的政治秩序的基本争论的结束，以及重新被唤醒的“国家复兴”[7]甚至是再次“强化国家（作用）”[8]的观点。

长期以来理论界讨论的基调已经产生了反转，下列问题成为主题：“从公有到私有，抑或是回归？”[9]一种“范式转变”，[10]这种启发首先来自对再市镇化现象的研究。[11]其核心是将目前一直由私人所承担的任务重新变为地方政府的责任。在这一过程中，市镇化方向与民营化方向之间所发生的摇摆状况，[12]以及“对通常新的定位下地方任务的规整及其过去发生在‘地方经济’[13]层面上的多数民营化运动的规整”都并不罕见。

当然“再市镇化”这一关键词在概念上对于这一潮流变化的描述并非十分恰当。因为事实上（马上就会有深入的回顾）这通常也是一种对公共事务发展的反映，不仅反映在地方层面，而且也反映在（传统的解释是：国家性的）州层面，尽管在联邦层面上“再预算化”的趋势已被放弃，但是在欧盟层面却因为新自由主义下的民营化压力而得以被部分地适用。对此人们也可以从“再市镇化与国家化”、[14]“预算化”[15]与“再国家化”[16]等用语中看出端倪。显然这些说法所涉及的是“重返公共性”[17]的重大意义——这是对事实上或臆想中的“民营化危机”[18]的因应。这种不断壮大的“回归公共性”的趋势，促使人们在相关的规范层面做出结构性的改变，并使人们有足够的理由来对获取这一概念的法律事实，它在法教义学上的基础以及该问题发展的前景加以研究。

二从民营化到（再）市镇化与（再）预算化再到公共化

在理论的研讨中“再市镇化”这一术语是作为民营化 [19]的对位概念而起作用的。与之相对应的，“再市镇化”通常作为以下法律事实发展过程的概念化识别，即在长期的民营化冲动之后所再次产生的对典型国家性的需求，这几乎是一种（与民营化）相反的类型。[20]其目标在于“将私人履行之任务再次融合到地方公法人的直接效力领域中”，[21]并且使得早期的民营化得以还原或者至少是能够被还原。需要指出的是，此过程无论如何都不是对过去状态的一种重构与恢复，也绝不是毫无差别的对“过去”情形的复辟。不如说它是充满不同内涵的关于一种新趋势的未来主题，对于它那些具有暗示性的重大意义的维度，人们已经有所证明。广泛的分析为获取这一概念提供了开拓性的视野，它打开了从民营化到（再）市镇化和（再）预算化再到公共化的过程。以下分述之。

（一）（再）市镇化

对于再市镇化的定义与决定性的特征至今还没有取得决定性的一致意见。[22]因为再市镇化是一种“针对变革地方任务承担方式的复杂措施与组织形式的非结构化的集合概念”，[23]此外，再市镇化又可简单地被视为“民营化的对立物、对立存在”。[24]在此，术语上的问题并没有随着理论分支的发展而深化。因为通常可以通过对照过去的民营化措施 [25]来获得第一手参照，从而把握作为民营化概念之镜像的再市镇化这一概念。迄今为止，公认的这些现象产生于对公共部门所承担的事务向私人领域的移转过程的各种方式及其反向过程中的灰色区域。[26]所以这里的两个术语涉及的是公、私领域的分配过程。当然，相反的方向是：在民营化中分配的过程是“朝向私人”，而在地方层面上再市镇化的分配过程则是“朝向公共领域”。

表面上来看，对概念形成过程的指责在于其没有充分的特征。[27]相对坦诚地说，这一点使人们在对概念加以解释时获得了优势，该概念对行政实践产生的限制微乎其微，而是作为一个集合概念而对这一含蓄的现象做了广泛的观察。相应的，行政法学上的思考通常涉及的是消除“将私人或第三方手中的支配权重新移转到地方政府手中”。[28]此外在这里人们所偏向的理解是具有结合能力的，这种能力针对的是在其他规范层面上“回归公共性”的分配程序，这一点接下来还将进行讨论。

对概念的详细表述之需求与修订之需求发生在其他的面向上。单词前缀“Re-”意味着“返回”[29]并且表达了“某些事物再次回复到原初状态，或者是唤起新的状态”的意思。[30]关键点在于民营化过程的逆转，恢复到它早先的状态。[31]当然这一过程在很多方面还是受到了限制，那些再市镇化的措施并不是强制性地简单地将早先的分配程序加以反转并建立起一定的标准。因为它并不是对“回归公共性”的新的形塑，如认可地方政府的巨大影响力以及由此而建立起的强大的公共领域，但这些与人们最初的预设并不一致。另一方面，地方政府对任务承担方式的干预不必以“对过去决定的反转”之方式为之，即再市镇化。[32]“更多的需要考虑的是地方政府本身”，比如对于地方民众在供电、供气、供水方面的照顾，“这些最初是由地方政府处理的，而现在则是由私人以及第三方来履行的任务”。[33]在该过程中以及相关结果中，这一类市镇化 [34]或者“新的市镇化”[35]会被再市镇化趋势所覆盖。因此它所提供的一切现象可以由“再市镇化”[36]这一表述来进行总体判断。这一表述的相关标准问题虽然没有被澄清，但对此讨论持保留态度的意见在不久前还处于一种合目的性概念构造问题的阶段。

基于这种保留，人们可以预见到，在许多活动领域都可以确定存在这种我们所理解的关键词，它们涉及过去的民营化措施或者私人对公共任务的承担，以及表明目前显著的再市镇化趋势。[37]这些都属于供给经济（水、电、气、供暖、电信以及其他给付性质的服务）与处理经济（废水、垃圾、城市环卫），此外还有交通运输、医疗服务机构（医院、急救、紧急救援，等等）、社会及文化机构（幼儿园、青少年救助中心以及游泳池、体育场馆、剧院、博物馆等节假日设施）、社会住宅、食堂、市场与民俗节日，还有由来已久的公共安全和危险预防领域。

（二）（再）预算化

回归公共性不仅限于地方层面，类似的情况还发生在联邦的其他层面上，在这些发生过民营化的地方都能找到“重返公共领域”的潮流。

首当其冲的是各个州。在柏林和汉堡就出现了在州层面以及国家层面都充满争议的、供水及污水处理还有能源领域的所谓“再市镇化”。这其中突出的例子是对90年代末实现部分民营化的柏林水务机构的再国有化。这一“部分民营化”曾是一个具有高度公共性的议题，同时也是法院反复争议的对象。[38]柏林市民对于该领域的民营化在法律事实上的畸形发展的长期抗争，导致了2011年初那次成功的全民公投。结果柏林市首先从私人手中回购了部分股权。2013年11月根据市民代表大会的最终决议，柏林水务机构以12亿欧元的价格被回购，终止了这场失败的公私协力形式的投资。[39]在能源领域，我们可以举出其他的例子，勃兰登堡州提出了“加强电力供给企业国有化力度”[40]的政策，2010年它将早年出售给法国国有电力公司的一家电力企业的股份重新回购。[41]

对于回归公共性而言，长期以来在州层面并不缺乏此类个别事例。所以地方上需要针对这一系列现象进行立法修订，也就是要在州法上对地方经济法上的备位条款加以定位，为的是对“回归公共性”加以规范。[42]在过去几年中Freie Hansestadt制定了所谓的“民营化刹车”机制，[43]并在州法中获得确认。[44]宪法条文中对于以下领域也有“回归引导”，比如垃圾与污水处理，供能、供水，以及经济、交通和文化领域的基础设施，住房供给以及对一般民众的医疗保障。在所有这些领域中，新的宪法规范 [45]增加了关于通过适当的法律保留来排除各州企业的要求。法律保留使得出售国有企业以及公共部门参股企业变得复杂化，并且在一定的条件下以公民投票的方式来阻止议会操之过急的民营化决定。

比较联邦层面的情况，对于以上内容至今在学术上仍没有充分的关注 [46]和整理。尚可发现一些关于退出民营化以及重返公共性的线索。著名的例子是关于“德国铁路”这一大型项目长期以来通过股票市场进行的民营化，[47]以及拯救经济危机中遭遇破产风险的银行。[48]具有指标性的实质观点还来自联邦国防军，[49]在早期的民营化趋势中大量的服务被转移（给私人主体），比如军服生产、私人IT服务以及针对军队车辆的“停车场服务”。然而现有的已经完成的公私协力伙伴关系并没有满足人们的期待。甚至可以说这些项目常常从一开始就耗费国帑。因此，2011年联邦审计局就指责在停车服务领域造成的经济损失数以亿计。此时围绕着“军队（事务）”的民营化问题，国家不得不再次收回这类任务重新由自己来执行。[50]最新证据表明，对于联邦国防军的IT升级项目（“Herkules”），它是欧洲最大的一项公私协力项目，其在一开始的项目金额就高达66.5亿欧元。[51]随着该项目的成本不断攀升——这是由实践中毫无标准的“给付变更”，以及缺乏充分准确的资金安排造成的，对此联邦政府的态度逐渐转为在2016年终止私人企业参与该项目。[52]这样无论如何都会必然涉及在这一过程中行使收回权与修补（国家与私人之间）现有关系的问题。参考法国的做法，他们已经从“原则上避免（国家参与）”转向了在其所参股的大型工业企业中保护国家的自身利益。[53]

与地方上的概念形成参照的是州层面、联邦层面有关“（再）预算化”或“（重返）国家性”的现象。其疏忽在于，在迄今为止的学术讨论中，尤其在德国的国家学上对“国有化”这一概念是从否定意义上加以解释的，同时在地方层面上也是以（再）市镇化概念来引起人们的关注。事实上，其合法性并不在于隐没了国家的维度，因为所有法政策学层面对公共性的反思都有待观察，并且也应有全面而广泛的分析。（再）预算化与（再）国有化概念所触及的或多或少都会联系到“（再）国家化”这一在意识形态上具有负面性的术语。

当然，这种术语上的选择并不完全可信，因为这种转变的背后是对标准的强调，其在国家层面之外不是以概念上的吸收和描摹来推动发展的。特别是最近在欧盟层面上，通常会以聚焦于内部市场的片面方式来标示其对公共要素不断增长的需求。值得关注的例子是今年3月份结束的欧洲公民倡议“right2water”。[54]简单来说，这一倡议针对的是欧盟事实上的或者潜在的对供水领域的强制民营化的企图。在签名集会结束时，人们已经取得了将水务经济领域排除于欧盟特许协议指令之外这一成果。[55]在请愿程序结束时，欧盟委员会已公布了它的决定。[56]欧盟委员会赞成这一倡议，并同意其具体的条款与措施。虽然委员会并没有同意人们所期待的承认水务权利为基本人权的法律建议，但这项倡议在许多方面还是获得了积极意义——比如“承认了供水以及污水处理应该是地方政权的责任”，因为对“再市镇化趋势”的接受是让水务经济摆脱内部市场规则最安全的路径。[57]

（三）公共化

尽管如此，直到目前为止也没有一个统一的术语来概括（再）市镇化与（再）预算化现象，在欧洲（范围内）避免这两个概念视角的窄化，在特征上欧盟的发展是开放的，并且对于总的结果有着合适的分析框架。基于对广泛的概念性的需求，它并没有排除以（再）市镇化为例的法律事实上的特征，这些相互交错的事实是规范层面相互合作，并有意识地在原则层面上加以巩固后的成果。这不仅涉及对相关有争议的法律问题在特殊范围内的细节讨论，而且涉及更广泛领域内的基础问题。[58]对此，一个新造词——“公共化”这一关键概念将进入我们的讨论范围。

长期以来，[59]法学上已经致力于研究不同的事实关系，这些关系涉及部分法秩序的结束以及对公共化现象在术语适用上（对于公共化以及至少是潜在的公共化）微不足道的偏差。法哲学本身对于“公共化”[60]概念具有确信。在此可以看到“私法的公共化”，它针对的是社会的法秩序，其目标是在不同的公、私权利之间取得“社会平衡”，并且在相互分散的领域中相互促进。[61]在民法学说中，这种公共化直到目前为止仍有着来自欧盟法上的法源，对此私法在功能上要服务于普遍的、福利为导向的目标。[62]在公法的交流上，对“公共化”的反复提及很容易引起用语上的改变。[63]大部分情况下，公法有意对民法进行覆盖 [64]或者是对私法组织形式和行为方式 [65]进行覆盖，这有时也发生在部门法领域、[66]行政部门 [67]以及相关法律关系中。[68]有时候公有化与“公共化”也是作为民营化的对位概念而存在的，[69]并且在行政学的文献中对于“私人机构的公共化”（在目前也是很重要的）作为一个向第三领域转变的问题有过长期的讨论。[70]所有这些概念的形成在主题上都符合“回归公共性”这一基本趋势，当然这些概念具有并不完全一致的出发点，并且也有着不同的启示作用。

这一基本的趋势由上文提到过的“公共化”概念加以表述。[71]该概念将焦点定位在通过“回归公共性”的分配程序实现以福利为导向的联邦现代化。这一新的关键概念允许在语言上具有国际性的结合能力，[72]并且被当作尤其是对所描述的对象具有解释功能的开放的框架概念来加以理解。通过放弃使用单词前缀“Re-”，该概念避免了单方面地强调对早期状态的恢复，从国家到地方的基于“公共性”的一系列调整在人员、层级以及特殊领域方面都呈现视域窄化。[73]相应的“公共化”这一关键词为长期以来疏忽的基础讨论提供了讨论空间，并且为以福利为定位的提供公共产品及服务的行为方式与组织方式提供了概念分析框架。

就像在民营化问题中一样，[74]公共化问题所涉及的也是程序。作为一个名词化的动词，公共化代表一种程序上的过程，它要寻找的是一种关于自身公共化决定的合适的公共化选择，并且通过多个阶段在相关的工作领域内转变为公共化成果。[75]这不是简单的涉及“在一种国家与市场多极分工模式下”[76]对一般的政治秩序问题的解答思路。在传统上人们几乎不会注意到，在日常安排上也包含着许多公共化的措施，这些措施能够为联邦的现代化做出贡献。第三方领域中的机构能够开辟出以福利为定位的活动，这一类的互利协会、合作社以及其他非营利机构，比如教会影响下的教团法人，他们的作用也会突显出来。

三结论与意义

尽管公共化的现象长期以来在逐年扩大，但理论上的准备则刚刚开始。相关的首要问题具有原则上的意义。所以对于该现象的论题化在事实上或者主观上逐渐背离了担保国家以及“回归典型的产出国家”[77]的概念，[78]这些要求对于国家理论的基本问题而言并不少见。相似的表现还在于对“经济宪法的修改”以及“国家法的经济学化”的担心，这些通常仅仅只是对宪法的相对性的指导力量。[79]行政学上则指责没有充分考虑“科学理论上以及方法论上获取结构性问题的知识，开放的、多极的以及……具有冲突性的目标体系及其可适性”。[80]同时，迄今为止不仅缺乏理论定位上的观点在基本问题上的回应，而且首先也要对法律事实上以及法教义学上的结论进行分析。

（一）法律事实上的结论

基于经验上的结论，关于公共化问题的总体复杂性至今未被讨论。换言之，对于个别部分而言，对再市镇化的前景要有法律事实上的关注。当然这里也缺乏体系化的、区域性的以及广泛的关于再市镇化实践之可靠信息的调查。大量对于个案的研究，部分地引起了全联邦范围内对再市镇化过程的关注。此外来自联邦统计部门的数据材料，它包括设立市政公司的浪潮、潜在的再市镇化中遗漏的特许协议、审计署的地位、实践中的调查报告、[81]网络调查以及法院判决等类似材料。[82]

一个特别著名的事例发生在波茨坦，[83]这个例子几乎被拔高到经典的地位：勃兰登堡首府在1998年将其水务机构以公私协力的方式加以民营化，并成立Eurawasser水务公司。合作的基础是与全球性的大型康采恩公司的子公司所签订的“总共30页的极为复杂的以及几乎令人难以理解的合同”。[84]可以预见的是，合同中的售价（将近8500万欧元）是Eurawasser水务公司很难赚取的，但该合作却通过银行的运作而成功了；作为回报的对价，银行在公司运行过程的20年内可以要求水务公司将水费收入提高到2.05亿欧元。但仅仅两年，这一公私协力合作就失败了。导致失败的主要原因是持续不断的水费提价，以及裁员和地方政府对企业较小的影响力。这一切最终导致了2000年再市镇化进程的启动，在这一过程中支付私人合作方的损失补偿约1.28亿欧元。但在银行操作的贷款模式下，水务公司仍有支付大笔贷款利息的义务。这就导致了再市镇化之后水费仍在不断攀升，以至到达了联邦范围内水费的最高水平。

这类案例都属于公共化过程中的头条事件。对其他情况我们需要加以说明，以便有足够的法律事实上的信息来进行系统性的分析与评估。同时，对于这些事例理论上也并不缺乏进一步概括的能力。[85]对公共化效果具有分量的陈述需要以大量的经验积累为前提，但这些还远未到来。这种缺陷只要在意识到（对公共化问题的）有限的说服力的情形下，就不会被公共化实践研究所针对的现有的法律事实上的结论所排除。

在有所保留的前提下，人们需要确定一系列的公共化动机。[86]人们很少对早期民营化的失败结果做出反应（比如提价、给付质量的下降），而是争取清除这些失败的发展。[87]进一步的动机则要在地方层面来提及。那就是为了提升地方政府对于这类公共给付的影响力之可能性，比如开放公民参与、动员居民参与给付、保障合理价格下的较高给付质量、创造并获得劳动机会、维持环境与社会标准以及改善财政状况。同时也是为了改变一种大的政治氛围，即一味地认为私人经济在效率和成本上优于公共部门。

当然这种目标的成功转化无论如何都是具有决定性意义的。所以需要注意的是反垄断委员会在能源市场 [88]竞争形势之特别报告中所提及的“反对目前对部分占优势的再市镇化之乐观态度”。[89]委员会已经清楚地表达了对于地方政府参与能源供给企业的态度，并且也指出地方的能源供给向来就不能通过市场机制找到有效的定价方式。当然设定价格的空间也是有界限的，因为入网费用受到联邦网管局的管控；此外以环境和资源为目标的能源网络的回购计划并没有实现。尽管如此，委员会还是坚持认为参与这类活动与“地方政府投资能源企业从效率上来看不具有合法性”。关于这一点，具体到柏林市议会在2013年11月所倡议的“柏林能源圆桌会议”，将在会议上讨论如何执行关于对柏林能源企业再国有化的全民公决；人们并没有意识到，这个“人民决议”最后可能是以失败收场。[90]对于民众而言，公共化并不会导致低开支，对此可以看看波茨坦水务公司的情形。在再市镇化之后，水价仍在上涨，这就意味着转化为公共给付也并不能保证给付变得有效率。所以最后留下的暂时还是早先那个“冷酷的”结论。

（二）法教义学上的结论

与民营化不同，对公共化始终存在法律规制，其中大量的规范来自欧盟法，以及联邦及各州的宪法与行政法，最近还有民法。[91]欧盟法上所强调的是补助法与采购法对国家法的具体化与补充作用，宪法上则是根据地方自治权与基本权，以及民主原则和社会国家原则，还有预算法上的经济俭省原则以及功能化的组织结构；行政法上则是依据地方在经济、预算、税收方面的行政规章，以及地方政府之间相互合作以及公共服务方面的法律，从担保法、税法、竞争法到能源经济法上的特殊条款，以及一直以来的民法上有关合同及公司法方面的条款，甚至还有劳动法上的条款。但在所有这些层面上都能找到那些支持或是阻碍公共化的法律条款。关键是在过去的立法中已经提到过对公共化具有支持性的立法——比如将水务经济的适用领域排除在欧盟特许指令之外，在州宪法中的民营化“刹车条款”，以及在地方经济法中对备位条款的改变。[92]

进一步的论述要通过司法判例来得悉。相关的司法判决是关于一个大型能源供给企业针对地方行政法人依据有效的特许协议来收回地方供气网络的所有权的请求，[93]地方监管局所提出的异议有很多都是对以一定标准来维持特许协议上的条款有利的意见，[94]并且不久之前在能源经济法中也有来自采购法上的要求，[95]这一要求已经在“联邦最高法院使得电网的再市镇化变得困难”[96]的标题下，在全德国范围内引起了人们的关注。在欧盟的审判实践中，2013年10月由欧盟法院做出的判决被归为是“有利于公共化”的，在此法院针对在国有的供电及供气企业中排除私人投资者股份的情况进行保留。根据法院的观点，这种对民营化的禁止并没有违反欧盟法，只要它不违背四大基本自由；实践中的结果是有可能承认成员国对民营化的禁止。[97]

针对公共化的特殊法律条款存在于广阔的范围内，但在法教义学上却几乎没有准备。虽然也存在一些类型学上的思考 [98]——就像在民营化中一样，这些事例在组织法上、公共任务上以及财产关系上的表现形式都不一样。可是对这些法律实践中的类型只能进一步地加以限制，因为相关的给付是由不同的公法组织形式甚至通常是由混合型的合作组织形式来提供的。具有启发意义的是发生在波茨坦的再市镇化例子，在组织类型的分析上可以看到并没有纯粹的公法组织形式来履行给付。正如在以下组织结构示意图中 [99]（见图1）所表明的那样，是一个以私法组织形式成立的波茨坦市政公司广泛参与下的结构，它作为唯一的私法组织形式，涵盖其他两家公私协力形式的公司。总之，这种多重关系指明了混合型的组织形式，对早期经验的不受限制的思考所带来的共识，在民营化中也能得出同样好的结果。

图1 波茨坦市政公司组织结构

波茨坦的经验从其组织结构图可以看出，公共化与民营化在行政实践中并非是彼此不相干的，而是在地方的现代化战略中有着互为补充的关系。[100]这就要求根据两种现代化方式之间的关联，即在组织形式与行为方式相关领域的法教义学上——已经在其他部分加以详细陈述 [101]——给予证明。这就涉及对总体上的“组织形式种类”进行分析和调整，对于以公共福利为定位的给付是适用的，并且需要对行政合作在合同上加以设计，比如公私协力（PPPs/ÖPP）与公公协力（PuPuPs/ÖÖP），这些都要根据实际情况来定。

（三）组织形式与行为方式上的调整

本文并不想就所有组织形式和行为方式加以广泛的研究，比如从股份公司法到复杂的合作协议。而只是想表明在行政组织法的讨论中几乎被完全忽略的组织形式——合作社。[102]这一忽视应该加以弥补，合作社的给付活动通常位于传统领域，但它在早期的时候在社会中也出现过饱和，所以被作为一种过时的模式来看待。但是在秩序政治的思维方式下“非公即私”的简单选择模式窄化了人们的思路，人们把目光转向了第三领域以及其他的可能性上。然而以合作社来改变这种扭曲的任务承担模式并不是因为最近恰逢“合作社国际年”[103]，而是要感谢立法者近年来在地方层面上的推动 [104]所造成的（合作社形式）巨大繁荣。

许多地方政府只是把合作社看作备选的合作形式，也就是仅仅看作一种选择，以便在目前困难的财政条件下，以及人口的增长与迁徙所带来的基础设施建设的压力下获得支持，并使民众在传统的生存照顾领域获得尽可能多的给付。在这样的背景下，合作社成为一种现代化战略，在功能上它甚至能完全承担起地方政府在基础设施建设方面的职责。[105]因此，当我们回顾地方政府在做出选择合作社形式（来履行公共任务）的决策时，就已经意味着它开辟并绑定了一种现有的潜在趋势、对公民的承诺以及广泛参与的可能性。[106]这一潜在性的开拓是对地方管理的重新思考，这本身就已经带来了许多创新。

合作社不仅在能源领域，甚至还在许多其他领域发展出了成功的模式。[107]此外，大量的投资领域重新发展起来。[108]以下罗列出除了能源合作社之外的一些事例：

——供水合作社

——污水处理合作社

——幼儿园及学校合作社

——城市市场合作社

——合作社形式的数据运转中心

——健康及护理机构合作社

——合作社医院

——合作社养老院

——多代同堂住宅合作社

——交通合作社

——乡村店铺合作社

——合作社文化及假日机构

——合作社电影院

——市民游泳池合作社

——住房合作社

——跨地区的采购合作社

所以合作社应该更多地“被看作是在公共讨论中更适合履行公共任务的模式，并且在未来乡村、城市以及地区的改造中被引入”。[109]在行政法学上可以推导出这并不是一种强制性的要求，地方政府有选择性地支持合作社理念，并与不同层级的合作社展开合作，[110]从而形成了以社会福利为定位的各种“公民协力”（PCP）[111]模式的变体形式，它实质上已经包含了迄今为止的各种组织形式与行为方式，并且“未来模式的合作社”[112]完全是已经准备好的组织选择形式或选择手段。

四前景

合作社给付的例子证明，这种可选择的决定受到政治上的宏观原则的影响，比如“国家优先私人”或者“私人优先国家”，在多元化的世界观下想要获取行政事实，这是十分复杂的。出现在这里的问题在其他地方也会出现。正如一种理智的分析所指出的，不加选择地公布相互矛盾的情况，不仅是市场失灵的现象，也是国家与政治失灵的现象。[113]这同样还有着来自制度经济学上的启发，以及对其理论基础的讨论，公共化与民营化被当作联邦现代化的互补性战略来加以把握，并且——长久以来已经过期的——第三领域也以其大量的非政府组织而获得实质性的强化。通过组织选择与行为方式选择来进行具体的模式建构为人们开拓了广阔前景：要求无成见的全面分析，即针对个案开辟出在特殊的任务与形式下的解决方式，[114]并且使得最优给付成为可能。

（责任编辑：毛琦）

[1] 收稿日期：2018年11月27日。

[2] Hartmut Bauer，法学博士，德国波茨坦大学公法教席教授。

[3] 李剑，德国慕尼黑大学法学博士生。

[4] Huber，in：Bauer u.a.（Hrsg.），Öffentliches Wirtschaftsrecht im Zeitalter der Globalisierung，2012，S.35（37），mit ergänzenden Hinweisen auf weitere Privatisierungsgegenstände wie “Börsen und Sparkassen，die Bundesdruckerei u.v.a.m.”

[5] 虽然，民营化的目标早已在20世纪80年代就已经确立，但真正的“发力”却是在90年代；Schoch，in：Stürner（Hrsg.），Die Bedeutung der Rechtsdogmatik für die Rechtsentwicklung，2010，S.91.Einer der letzten，freilich bereits etwas verspäteren Höhepunkte in der rechtswissenschaftlichen Diskussion war der Erfurter Juristentag 2008；另见于Burgi，Privatisierung öffentlicher Aufga-ben-Gestaltungsmöglichkeiten，Grenzen，Regelungsbedarf，Gutachten D für den 67.Deutschen Juristentag，2008。

[6] 参见对再市镇化背景的讨论Budäus/Hilgers DÖV 2013.701（701）。

[7] Huber，in：Bauer u.a.（Hrsg.），Öffentliches Wirtschaftsrecht im Zeitalter der Globalisierung，2012，S.52 und passim；相似观点见于Stober NJW 2008，2301（2301：“Bedürfnis nach einer Renaissance klassischer Staatlichkeit”）。

[8] Brüning VerwArch 100（2009），453（453）.

[9] Wollmann，From public to private and return？Discourse swings forth and back，Congrès de l’AFSP-Strasbourg 2011，Section Thématique nr.25 du Groupe de Travail “Seience politique compare des administrations”（SPCA），Les administrations publiques en réforme（s）：une comparation Allemagne-France，2011.

[10] Brosius-Gersdorf，Rekommunalisierung-die Renaissance der kommunalen Wirts-chaftstätigkeit，unveröffentlicher Habilitationsvortrag（2010），I.

[11] 参见以下新增文献Brüning VerwArch 100（2009），453 ff.；Libbe/Hanke/Verbücheln，Rekommunalisierung-Eine Bestandsaufnahme，2011；Libbe/Ha-nke der gemeindehaushalt 2011，108（108）；Röber Verwaltung &Management 2009，227 ff.；Scholle，in：Festschrift für Rüdiger Robert，2010，S.95 ff.；Bauer/Büchner/Hajasch（Hrsg.），Rekommunalisierung öffentlicher Daseinsvorsorge，2012；Bauer DÖV 2012，329 ff.；Burgi NdsVBI.2012，225 ff.；Guckelberger VerwArch 104（2013），161 ff.；Leisner-Eggensperger NVwZ 2013，1110（1110 ff.）；Budaus/Hilgers DÖV 2013，701 ff.；Wollmann，in：Kronauer/Siebel（Hrsg.），Polarisierte Städte.Soziale Ungleichheit als Herausforderung für die Stadtpolitik，2013，S.242 ff.；Reichard，in：Schröter/Maravic/Röber（Hrsg.），Zukunftsfähige Verwaltung？Herausforderungen und Lösungsstrategien in Deutschland，Österreich und der Schweiz，2012，S.187（213 f.）；Schröter/Reichard，in：dies.（Hrsg.），Zur Organisation öffentli-cher Aufgaben，2013，S.11（28 f.）；T.I.Schmidt DÖV 2014，357 ff.；de-rs.，Kommunalrecht，2.Aufl.2014，Rn.265，739。

[12] Z.B.Libber/Hanke der gemeindehaushalt 2011，108（108）；Röber Verwaltung & Management 2009，227（227）.

[13] Budäus/Hilgers DÖV 2013，701（702）.

[14] 参见Schlacke/Kröger DVBI 2013，401 ff。

[15] Collin JZ 2011，274 ff.

[16] Budäus/Hilgers DÖV 2013.701（701）；ähnlich Sodan LKV 2013，433（433：“Wieder-verstaatlichung der Berliner Energieversorgung”）.

[17] Candeias/Rilling/Weise，Kries der Privatisierung-Rückkehr des Öffentlichen，2009.

[18] Candeias/Rilling/Weise，Kries der Privatisierung-Rückkehr des Öffentlichen，WSI Mitteilungen 2008，563 ff.

[19] 另可见于第5页注⑥。Zwingend ist dies freilich nicht，Denn “（Re-）Kommunalisierung” kann begrifflich auch auf das Verhältnis Staat-Kommune bezogen werden.Sie meint dann die（Rück-）Verlagerung von staatlichen Aufgaben und Rechten（Bund，Land）auf die Kommunen；参见Burgi NdsVBI.2012，225（225）；Gackelberger VerwArch 104（2013），161（162 f.），Zur Verwendung des Kommunalisierungsbegriffs in diesem，hier nicht interessierenden Kontext siehe etwa Burgi Die Verwaltung 42（2009），155（156 f.）；Kremer VerwArch 102（2011），242（245 ff.）。

[20] 相对的观点可参见Leisner-Eggensperger NVwZ 2013，1110（1112）。

[21] Guckelberger VerwArch 104（2013），161（163）.

[22] Knappe überblicke über Definitionsansätze bei Burgi NdsVBI.2012.225（225）；Guckelberger VerwArch 104（2013），161（163 f.）；Budäus/Hilgers DÖV 2013，701（702 f.）.

[23] Budäus/Hilgers DÖV 2013，701（702）.

[24] T.I.Schmidt DÖV 2014，357（359）。

[25] 另可参见Budäus/Hilgers DÖV 2013，701（703）。

[26] 另可详见Bauer DÖV 2012，329（334 m.w.N.）.Dem steht nicht entgegen，dass auch “Privatisierung” bis heute ein Sammelbegriff für sehr heterogene Sachverhalte（可参见Kämmerer，Privatisierung，2001，S.16 ff.；Kirchhof AöR 132〔2007〕，215 ff.）geblieben ist。

[27] 还可参见Budäus/Hilgers DÖV 2013，701（702 f.）。

[28] 参见DÖV 2013，701（703）。

[29] Duden，Fremdwörterbuch，3.Aufl.1974，S.616.

[30] Dudenonline，http：//www.duden.de/suchen/dudenonline/re（29.6.2014）.

[31] Gängige Definitionen knüpfen deshalb mit unterschiedlichen Akzentuierungen verbreitet an konventionellen Privatisierungsformen（Vermögens-，Organisations-und Aufgaben-privatisierung）an.另可参见Wikipedia上的定义，Artikel “Rekommunalisierung”，http：//de.wikipedia.org/wiki/Rekommunalisierung（29.6.2014）：“Prozesse”［…］，in denen eine Privatisierung zuvor öffentlich-rechtlicher Aufgaben und Vermögen wieder rückgängig gemacht wird und diese erneut in kommunale Trägerschaft übergehen”，und die Ergänzung um Aspekte der Organisationsformenwahl bei Guckelberger VerwArch 104（2013），161（163：“Vorgänge，bei denen eine privatisierte Tätigkeit durch die Kommune selbst oder ein von ihr ganz oder überwiegend beherrschtes Unternehmen übernommen werden soll”）。

[32] Brüning VerwArch 100（2009），453（454）.

[33] 所以可参见Brüning VerwArch 100（2009），453（454）mit konkreten Beispielen aus Konstellationen ablaufender Konzessionsverträge；instruktiv auch Leisner-Eggensperger NVwZ 2013，1110（1112）。

[34] 该概念确实有多重意义，因为它也包含了从国家到地方的“所有变化”（Herabzonungen）；参见Kämmerer（见第8页注⑤），S.60，以及第7页注①。

[35] Leisner-Eggensperger NVwZ 2013，1110（1112）.

[36] Brüning VerwArch 100（2009），453（454）.

[37] 另可参见以下最新论述T.I.Schmidt DÖV 2014，357（357）；此外还有Röber Verwaltung & Management 2009，227 ff.；Brüning VerwArch 100（2009），453（454）；Libbel/Hanke der gemeindehaushalt 2011，108（109）；Burgi NdsVBI.2012，225（226）；Bauer DÖV 2012，329（334）；Budäus/Hilgers DÖV 2013，701（703 f.）；aus der Sicht der vergleichenden Verwaltungswissenschaft；Schwab/Richter/Kublmann/Wollmann DÖV 2014，839 ff。

[38] 详细还可参看Bauer DÖV 2012，329（331 m.w.N.）；Water Remunicipali-sation Tracker，Berlin，http：//www.remanicipalisation.org/#case_Berlin（12.8.14）。

[39] http：//www.morgenpost.de/berlin-aktuell/artiele121668882/Abgeordnetenhaus-stimmt-Rueckkauf-der-Wasserbetrieb-zu.html（30.6.2014）.

[40] Schlacke/Kröger DVBI 2013，401（401）.

[41] 另可详见Schlacke/Kröger DVBI 2013，401（401，402 f.）。

[42] 参见北威州的特色事例“Grenz zur Revitalisierung des Gemeindewirtschafts-rechts” von 2010 und das brandenburgische “Gesetz zur Stärkung der kommunalen Daseinsvorsorge” von 2012；对于新的趋势通常可参见Guckelberger VerwArch 104（2013），161（170 ff.）；Burgi NdsVBI.2012，225（229）；Bauer DÖV 2012，329（335 f.）；knapp T.I.Schmidt DÖV 2014，357（361）。

[43] 另见Boehme-Neβler LKV 2013，481 ff.mit ergränzenden Hinweisen auf entsprechende überlegungen auβerhalb Bremens。

[44] Art.1 des Gesetzes zur Änderung der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen vom 3.9.2013，BremGBI S.480.

[45] Art.42 Abs.4，70 Abs.2 BremVerf.

[46] 对国有企业的回顾可参见Budäus/Hilgers DÖV 2013，701（701：Re-Verstaatlichung “nicht ernsthaft gefordert”）。

[47] Zum（vorläufigen）Scheitern der ursprünglich geplanten materiellen（Teil-）Privatisierung der Deutsche Bahn AG Stamm，Eisenbahnverfassung und Bahnprivatisierung，2012.S.234.

[48] 另可参见Bauer DÖV 2010，20 ff.；Peters DÖV 2012，64 ff。

[49] 接下来可另参Hegmann/Steinmann，Truppe dreht Privatisierung zurückk，Financial Times Deutschland vom 15.8.2012，S.1。

[50] Die Gründe hierfür sind indes komplexer und beschränken sich nicht ausschlieβlich auf negative Erfahrungen mit Privatisierungsmaβnahmen.Als wichtigstes Beispiel sei hier das mit der Instandhaltung der Fahrzeugflotte des Heeres befasste Gemeinschaftsunternehmen von Bund und drei deutschen Rüstungsfirmen（HIL）erwähnt.Obschon diese Kooperation funktionierte，trat der Bund auch hier den Rückzug an.Hintergrund hierfür war eine EU-Richtlinie，wonach Rüstungsaufträge künftig europaweit auszusehreiben sind.Folge davon wäre，dass bei den Ausschreibungen ausländische Unternehmen stärker zum Zug kommen könnten.Daran hat die Bundeswehr in sensiblen Sicherheitsbereichen aber kein Interesse.详细的区分可参见Hegmann/Steinmann，Truppe dreht Privatisierung zurückk，Financial Times Deutschland vom 15.8.2012，S.1。

[51] 接下来可另参见Eggers，Es geht um unser Geld；Die teure Verkabelung der Bundeswehr，Frankfurter Allgemeine Zeitung（online）vom 11.8.2014，http：//www.faz.net/aktuell/wirtschaft/gebt-der-staat-mit-unserem-geld-gut-um-berr-eg-gers/es-geht-um-unser-geld-die-teure-verkabelung-der-bundeswehr-13103856.html（10.9.2014）。

[52] Doch ist dies nur eine Option-alternativ kommt auch eine neuerliche private Beteiligung an dem Projekt in Betracht（Eggers，见第13页注④），Hier zeigt sich exemplarisch，dass sich Privatisierung und Publizisierung bei der Suche nach dem “wirtschaftlichsten Modell” als komplementäre Strategien wechselseitig er-gränzen。Dementsprechend sind trotz negativer Erfahrungen auf der Bundesebene Privatisierungsüberlegungen nicht generell ad acta gelegt.So sucht etwa Bundesw-irtschaftsminister Gabriel in der aktuellen Diskussion über die Renovierung der Verkehrsnetz “die Nähe zu Finanzbranche.Ein neuer Beirat aus prominenten Vertretern aus Versicherungsunternehmen，Wissenschaft und Verbänden soll ihm dabei helfen，privates Kapital für die Finanzierung nötiger Bauprojekte aufzutr-eiben”（Kröger，Renovierung der Verkehrsnetze：Warum Deutschlands Straβ-en so holprig sind，Der Spiegel［online］，vom 29.8.2014.http：//www.spie-gel.de/wirtschaft/soziales/strassenbau-undverkehrsnetz-gabriel-hofft-auf-das-ge-ld-privater-investoren-a-988661.html［10.9.2014］）.

[53] Schubert/Köhn，Frankreich wird Groβaktionär von Alstrom，Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 21.6.2014.S.21，unter Hinweis auf eine Stellungnahme des französischen Wirtschaftsministers.

[54] 接下来可另参见http：//www.right2water.eu/de（30.6.2014）。

[55] 参见Erwägungsgrund 14a und Art.9a des Richtlinienvorschlags vom 12.7.2013，S.21，60，abrufbar unter http：//www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/P-R/richtlinie-konzessions-engl.property=pdf，bereich=bmwi2012，sprache=de，rwb=true.pdf（30.6.2014）。

[56] Europäische Kommission，Mitteilung über die Europäische Bürgerinitiative “Wa-sser und sanitäre Grundversorgung sind ein Menschenrecht！Wasser ist ein öffe-ntliches Gut.keine Handelsware” vom 19.3.2014，COM（2014）177 final，S.14 f.

[57] Europäische Bürgerinitiative “Wasser ist ein Menschenrecht”，Pressemitteilung “Antwort der Kommission auf die erste Europäische Bürgerinitiative ist wenig ambitioniert” vom 19.3.2014；abrufbar unter http：//www.right2water.eu/de/node/477（30.6.2014）.

[58] 也可参见Leisner-Eggensperger NVwZ 2013，1110（1115 f.；“Gesamtstaatliche Verfassungs-dimensionen：Rekommunalisierung als Staatsgrundsatzproblem”，“Verfassungsprobleme von staatsgrundsätzlicher Dimension”）。

[59] Instruktive Analyse bei Jacobi，Grundlehren des Arbeitsrechts，1927，S.388 ff；weit.Nachw.bei D.Schmidt，Die Unterscheidung von privatem und öffentli-chem Recht，1982，S.15 ff.

[60] Radbruch，Rechtsphilosophie，3.Aufl.1932，S.125.

[61] Radbruch，Rechtsphilosophie，3.Aufl.1932，S.124 ff.

[62] Gsell AcP 214（2014），99（130 f.）.

[63] Z.B.Manssen，Privatisierungsgestaltung durch Hoheitsakt，1994，S.100 ff.；de Wall，Die Anwendbarkeit privatrechtlicher Vorschriften im Verwaltungsrecht，1999，S.31 ff.；Leisner，“Privatisierung” des Öffentlichen Rechts，2007，S.34 ff.；Hoffmann-Riem，in：ders./Schmidt-Aβmann/Voβkuhle（Hrsg.），Grundlagen des Verwaltungsrechts，Bd.II，2.Aufl.2012，§ 33 Rn 69 f.

[64] Z.B.Manssen，Privatisierungsgestaltung durch Hoheitsakt，1994，S.100 ff.（E-rgänzung，Verdrängung und Ersetzung privatrechtlicher Normenkomplexe durch öffentlich-rechtliche Regelungen）；de Wall，Die Anwendbarkeit privatrechtlicher Vorschriften im Verwaltungsrecht，1999，S.31 ff.

[65] Ehler，Verwaltung in Privatrechtsform，1984，S.368 ff.（“Publifizierung der privatrechts-förmigen Verwaltung”）.

[66] Ruthig/Storr，Öffentliches Wirtschaftsrecht，3.Aufl.2011，S.4，252（zum europäischen Wirtschaftsrecht）；Ruthig NZBau 2005，487（502 f.zum Vergaberecht）.

[67] Löwer NVwZ 1986，793（799：Publifizierung der staatlichen Leistungsverwaltung）.

[68] Trute，in：Hoffmann-Riem/Schmidt-Aβmann（Hrsg.），Öffentliches Recht und Privatrecht als wechselseitige Auffangordnungen，1996，S.167（223）；Rixen，Sozialrecht als öffentliches Wirtschaftsrecht，2005，S.211 ff.

[69] So bei Kämmerer（见第8页注⑤），S.58 f.，但该观点并未进一步展开。

[70] Reichard DÖV 1988，363（367），der dafür u.a.Genossenschaften als Beispi-ele anführt；allgemein zu den Besonderheiten und den Schwierigkeiten einer Erfassung des Dritten Sektors sowie zu multisektoralen Modellen der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen Schuppert，Verwaltungswissenschaft，2000，S.343 ff.，354 ff.，365 ff.

[71] Dieser Terminus ist im unmittelbaren Vergleich mit der sprachlich verwandten “Publifizierung” trotz der insgesamt eher unspezifischen Verwendung teilweise bereits anders “besetzt”（参见第17页注②）。Zum anderen könnte das in “Publifizierung” enthaltene “facere” zu（unzutreffenden）Assoziationen mit einem（zentralen）Steuernden Akteur und weitergehend zu einem verfehlten exklusiv instrumentellen Verständnis verleiten.Um Steuerungsaspekte geht es bei den hier interessierenden Analysen nicht vorrangig，im Gründe überhaupt nicht.

[72] 法语文献中的引用参见D.Schmidt，Die Unterscheidung von privatem und öffentlichem Recht，1982，S.15，317（“publicisation”），und zur englischsprachigen Debatte Bauer，The city of Potsdam：Between Privatisation and Remunicipalisation-Local Experiences and General Aspects，i.E。

[73] 与此同时，第7页注①中提到的概念重复地涉及国家（联邦政府、联邦州）和市政当局之间关系的一体化。

[74] 另见Bauer VVDStRL 54（1995），243（254）。

[75] 参见Publizisierungsfolgenregime und Publizisierungsfolgenrecht mit kommunaler Ausrichtung auch Burgi NdsVBI.2012，225（231：“Rekommunalisierungsfolgenrecht”）。

[76] 批评意见“Verharren im bipolaren ordnungspolitischen Problemlösungsdenken” Budäus/Hilgers DÖV 2013，701（703）。

[77] Budäus/Hilgers DÖV 2013.701（703）.

[78] Z.B.T.I.Schmidt DÖV 2014，357（365）；anders offenbar Röber Verwaltung & Management 2009，227（233 f.），der Privatisierung und Rekommunalisierung in ein Modell der Gewährleistungskommune einstellt.

[79] 另见Leisner-Eggensperger NVwZ 2013，1110（1112 f.）。

[80] Eingehende und weiterführende Analyse dieser Defizite bei Budäus/Hilgers DÖV 2013.701 ff.

[81] 见第5页注⑥，Z.B.Becker，in：Bauer/Büchner/Hajasch，S.49 ff.；Schä-fer，in：Bauer/Büchner/Hajasch，S.73 ff.；Kunze，in：Bauer/Büchner/Ha-jasch S.99 ff。

[82] 参见Röber Verwaltung & Management 2009，227 ff.；Brüning VerwArch 100（2009），453（454 f.）；Libbe/Hanke der gemeindehaushalt 2011，108（109）；Burgi NdsVBI.2012，225（225 f.）；Bauer DÖV 2012，329（330 ff.）；Guckelberger VerwArch 104（2013），161（161 f.）；Budäus/Hilgers DÖV 2013.701（703 f.）；T.I.Schmidt DÖV 2014，357（357）；sowie die Beiträge von Becker，Brüning，Schäfer，Röber und Kunze，in：Bauer/Büch-ner/Hajasch（见第5页注⑥）S.49 ff.，59 ff.，73 ff.，81 ff.，99 ff。

[83] 另可详见Paffbausen，in：Bauer/Büchner/Brosius-Gersdorf（Hrsg.），Verwaltungskooperation，2008，S.95（insb.97 ff.，101 ff.）；Hachfeld，in：Candeias u.a.（见第6页注⑥），S.87（90 ff.）；Bauer DÖV 2012，329（330 f.）；Budäus/Hilgers DÖV 2013.701（703）；Water Remunieipalisation Tracker，Potsdam，http：//www.remunicipalisation.org/#case_Potsdam（12.8.14）。

[84] Paffhausen，in：Bauer/Büchner/Brosius-Gersdorf（见第5页注⑥），S.99。

[85] Zumal vor nicht allzu langer Zeit bisweilen noch darauf hingewiesen wurde，dass “der Rekommunalisierungs-rhetorik nicht unbedingt Taten gefolgt” seien und zu dem Thema in der Verwaltungspraxis mehr “talk” als “action” zu verzeichnen sei；so Röber，in：Bauer/Büchner/Hajasch（见第5页注⑥）S.81（86 ff.）。

[86] 接下来可参见Libbe/Hanke der gemeindehaushalt 2011，108（109）；Röber Verwaltung & Management 2009，227（230 ff.）；Burgi NdsVBI.2012，225（226）；Guckelberger VerwArch 104（2013），161（161 f.，163 ff.）；Leisner-Eggensperger NVwZ 2013，1110（1110 ff.）；T.I.Schmidt DÖV 2014，357（358）；Bauer DÖV 2012，329（334 f.）。

[87] Exemplarische Belege sind die Publizisierungen der Wasserbetriebe in Berlin und Potsdam（另见第11页注①和第20页注④）。

[88] Monopolkommission，Sondergutachten 59，Energie 2011：Wettbewerb mit Licht und Schatten，2011：http：//www.monopolkommission.de/images/PDF/SG/s59_volltext.pdf（13.8.2014）.

[89] 另见接下来的特别报告（见第22页注③），insb，S.14 f.，47 ff.（Zitate：S.15，49）。

[90] Zum endgültigen Ergebnis des Volksentscheids über die Verstaatlichung der Be-rliner Energieversorgung und zur Reaktion des Berliner Senats，参见http：//www.berliner-zeitung.de/energietisch/volksentscheid-zum-energietisch-volksentscheid-in-berlin-gescheitert，24736472，24890772.html（13.8.2014）。

[91] Die Aufbereitung der rechtlichen Direktiven und Rahmenbedingungen ist seit längerem angelaufen，konzentriert sich derzeit aber noch auf das Segment der Rekommunalisierung；对于不同的难点可参见Brüning VerwArch 100（2009），453（455 ff.）；Libbe/Hanke der gemeindehaushalt 2011，108（109 ff.）；Burgi NdsVBI.2012，225（227 ff.）；Guckelberger VerwArch 104（2013），161（168 ff.），Leisner-Eggensperger NVwZ 2013，1110（1112 ff.）；T.I.Schmidt DÖV 2014，357（359 ff.）。

[92] 参见第12页注①，51 ff。

[93] OLG Schleswig，Urteil v.10.1.2006-6 U Kart 581/05=NVwZ-RR 2006，811 ff.

[94] OVG Lüneburg，Beschluss v.11.9.2013-10 ME 88/12.

[95] BGH，Urteil v.17.12.2013-KZR 65/12；Urteil v.17.12.2013-KZR 66/12；另见 Wollenberg KommJur 2014，161 ff。

[96] Handelsblatt vom 18.12.2013，http：//www.handelsblatt.com/technologie/das-technologie-update/energie/ausschreibung-ist-pflicht-bgh-erschwert-rekommunalisierung-von-stromnetzen/9235156.html（18.8.2014）.

[97] 参见EuGH，Urteil v.22.10.2013-C-105/12，另见Klement EuZW 2014，57 ff。

[98] 关于再市镇化需要特别参见Libbe/Hanke der gemeindehaushalt 2011，108（109）；Burgi NdsVBI.2012，225（227 f.）；Budäus/Hilgers DÖV 2013.701（702）；T.I.Schmidt DÖV 2014，357（358 f.）。

[99] 组织结构图的依据参看Paffbausen，in：Bauer/Büchner/Brosius-Gersdorf（见第20页注④），S.96。

[100] 通常另见Guckelberger VerwArch 104（2013），161（187）。

[101] Bauer DÖV 2012，329（336 ff.）.

[102] So ist die Genossenschaft in der gängigen Lehrbuchliteratur in den jeweiligen Abschnitten zur Verwaltungsorganisation jenseits der hier nicht interessierenden Rechtsform der öffentlichen（Zwangs-）Genossenschaft-soweit ersichtlich-nur bei Wolff/Bachof/Stober/Kluth，Verwaltungsrecht 11.7.Aufl.2010，§ 92 Rn.25 ff.（Rn.29：Wohnungsbaugenossenschaften），als mögliche Organisationsform zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben erwähnt.其他事例可详细参见Bauer/Ma-rkmann，in：Bauer/Büchner/Markmann（Hrsg.），Kommunen，Bürger und Wirtschaft im solidarischen Miteinander von Genossenschaften，2014，S.11（12 f.）。

[103] 另见，众所周知UNO已在2012年宣布了振兴合作社的相关计划（Resolution 64/136 v.18.12.2009，http：//www.un.org/depts/german/gv.64/band1/ar 64/136.pdf［23.8.2014］）。

[104] An dieser Stelle sei nur die Genossenschaftsnovelle von 2006 erwähnt，die nach Altbanns ZfBR-Beilage 2012，36（42）dazu beigetragen hat，die Genossenschaft moderner，flexibler，zukunftsorientierter und bürgernäher zu gestalten.

[105] 也可参见Klemisch/Vogt，Genossenschaften und ihre Potentiale für eine sozial gerechte und nachhaltige Wirtschaftsweise，2012，S.37，wonach schon historisch betrachtet Genossenschaften neben den Kommunen geradezu “klassische” Infrastrurkturleistungsträger sind。

[106] Zu Einsatzbereite und Ordnungsidee genossenschaftlicher Leistungserbringung dazu allgemein Genossenschaftsverband Bayern e.V.，Für alle，die gemeinsam gestalten wollen-Genossenschaften：Die Zukunft der Kommune liegt in den Hä-nden der Bürger，2014，im Internet abrufbar unter http：//www.genossenschaft.de/sites/default/files/GVB-Broschuere-Soziales.pdf（19.8.2014）；Klemisch/Maron ZfgG 60（2010），3 ff.Auch in anderen europäischen Ländern kommen genossenschaftliche Organisationsmodelle im Bereich kommunaler Leistungserbringung zunehmend zum Einsatz，in Groβbritannien etwa in der Kinderbetreuun，im Bibliotheks-und Wohnungswesen und in den Bereichen Pflege，Gesundheit und Soziales，参见Goverment response to the Communities and Local Government Select Committee’s Report：Mutual and co-operative approaches to delivering local services，2013，S.4：“public-service mutuals have already sp-un out of a wide range of local government services，including adult social care，libraries，children’s services，housing，integrated health and social care”（http：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/79079/Mutuals.pdf［19.8.2014］）。

[107] Allein im Bereich der Erneuerbaren Energien gibt es heute bundesweit bereits mehr als 800 sog. “kostrom-Genossenschaften”，参见Bauchmüller，Der Wi-ndpark des Bürgers，Süddeutsche Zeitung vom 7.4.2014，S.20。

[108] 接下来另见Bauer/Markmann，in：Bauer/Büchner/Markmann（见第26页注①），S.17 ff.m.w.N.；此外参见zur verwaltungswissenschaftlichen Rezeption Wollmann，Public and social services provision in European countries：Form public/municipal sector to market liberalisation-and then what？（draft），2014，S.24。

[109] Eisen，in：George/Bonow（Hrsg.），Regionales Zukunftsmanagement，Bd.IV，Kommunale Kooperation，2010，S.135 ff.（135）.也可参见Krajewski Grundstrukturen des Rechts öffentlicher Dienstleistungen，2011，S.336 m.w.N。

[110] Um der Kommune einen angemessenen Einfluss zu sichern（bei Eröffnung des Anwendungsbereich wirtschaftlicher Betätigung），besteht entgegen dem prinzipiell geltenden “Ein-Mann-eine-Stimme-Prinzip”（§ 43 Abs.3 Satz 1 GenG）durch Bildung einer sog. “Mehrstufigen-Genossenschaft”，d.h.eienr Genossenschaft，die wiederum（mehrheitlich）aus Genossenschaften besteht，gemäβ § 43 Abs.3 Satz 3 Nr.3 GenG die Möglichkeit，das Stimmrecht nach der Höhe des Geschäftsguthabens oder einem anderen Maβstab anzustufen.Für den Energiebereich vgl.Genossenschaftsverband Bayern e.V.，Erfolgsmodell Genossenschaft：die Energiewende gemeinsam gestalten-ein Leitladen für Kommunen，2012，im Internet abrufbar unter http：//www.genossenschaften.de/sites/default/files/GVB%20 Energiewende%20mit%20Kommune.pdf（19.8.2014），wonach durch die Beteiligung einer Bürgergenossenschaft “mit ihren Geschäftsanteilen an einer（kommunalen）Betriebsgenossenschaft，in der ein Mitglied-wie die Gemeinde-dann mehr Stimmrecht erhalten kann”，sowohl der adäquate Einfluss der Gemeinde als auch das Mitbestimmungsrecht der Bürger gewahrt werden kann（S.22.mit einem Beispiel aus der Praxis ab S.28）.

[111] Karner/Röβl/Weismeier-Sammer，in：Münkner/Ringle（Hrsg.），Neue Gen-ossenschaften und innovative Aktionsfelder：Grundlagen und Fallstudien，2010，S.85 ff.

[112] Eisen，Einleitung in：DStGB Dokumentation Nr.40，Genossenschaften-Miteinander von Bürgern，örtlicher Wirtschaft und Kommunen，2004，S.2.

[113] Völlig zutreffend machen Budäus/Hilgers DÖV 2013.701（705）darauf aufme-rksam，dass Fehlentwicklungen bei Privatisierungsmaβnahmen nicht selten auf “ein hohes Maβ faktischen Politikversagens” zurückzuführen sind.Beispiele für Politik-bzw.Staatsversagen liefern insbesondere der viel zu unbefangene，uninformierte und unkritische Umgang der Öffentlichen Hand mit komplexen und intransparenten Vertragswerken.Im übrigen：Die eingangs erwähnten Privatisierungswellen sind nicht wie Naturgewalten von selbst “über uns hereingebrochen”，sondern Ergebnis konkreter Entscheidungen der（auch “staatlichen”）politischen Akteure.

[114] 类似意见参见Budäus/Hilgers DÖV 2013.701（707 f.）；也可参见Röber Verwaltung & Management 2009，227（235 ff.）；und bereits Bauer DÖV 2012，329（338）。

基础理论

公共化：概念、结果与前景[1]

目次

一 从公共到私人以及再次回归？

二 从民营化到（再）市镇化与（再）预算化再到公共化