第二节 教育政策与教育政策过程

一 从静态表现形式来理解教育政策

有关教育政策概念的定义与理解并非一维、线性式的。从道理上讲，对政策有多少个理解方式，那么教育政策相应就会有多少种理解方式，因此，直接定义教育政策是困难的。我们知道，在政策学里，不同的学者、不同的视角对政策的理解也是千姿百态，形态各异。其中不乏一些专家学者对公共政策的理解独辟蹊径，令人耳目一新，成为经典。如戴维·伊斯顿的“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配”、托马斯·戴伊的“所有政府决定做的或决定不做的事情就是公共政策”等便是典型。国内学者对公共政策的自主性定义也是五花八门，但实质上的内涵是没有什么差异的，故本书不对此做详尽的评述。但有关公共政策理解的常见两种取向仍具普遍性意义：从静态角度把政策理解为一种行为措施（行动准则），即国家、政府、政党履行其公共职能的主要政策手段（方式），表现形式主要包括方针、路线、战略、规划、法令、条例、决定、方案、项目、办法、法律、法规等。从动态角度将政策理解为一种行为过程，即通常所说的议程设定、制定、执行、评估、终结等若干阶段。

我们先看看教育政策方面的著述对教育政策概念的理解。总体上看，相关学者对教育政策的理解比较随意、松散，多半学者并没有对什么是教育政策或教育政策指什么等问题进行明确交代，在一定程度上又似乎是约定俗成的。如袁振国教授主编的《教育政策学》一书，就没有对教育政策作出相应的界定。尽管作者比较详细地介绍了美国学者伊根·古巴关于政策的8种定义，但实际上并未过渡到对教育政策的理解。而且，作者通过分析得出的结论之一就是：“‘政策的真正定义是什么？’问这样的问题是没有意义的。”黄明东的《教育政策与法律》把教育政策定义为“某个政治系统在特定时期为实现特定的教育发展目标和任务而做出的关于教育的决策的过程”。再如，吴志宏等在《教育政策与教育法规》一书中认为，“教育政策就是政府有关部门为解决特定教育问题而表明的行动意图或如何行动的计划”。

本书也不对教育政策做规范性定义的探讨，持宽泛性概念来理解教育政策，即从教育政策的表现形式（静态的政策文本）角度，泛指政府（广义上的，包括政党、各级政府、各级人大组织等政治系统）颁发的一系列有关教育的法律、规章、法令、条例、规定、指示、规划、计划、措施、项目、通知、意见等政策文件。从研究时段来看，本书主要集中于改革开放以来近30年间的公共教育政策。此外，需要交代的是，教育政策与教育法律是两个联系紧密的概念。国内外一些研究者也常不做严格区分，通常将教育法规纳入教育政策范畴之内。如黄明东主编的《教育政策与法律》一书在序言中就明确指出了二者的关系。

二 教育政策过程及其研究的学理基础

（一）教育政策过程的含义确证

公共政策学对政策过程形成了一些共识性解释和一些规范性认识。公共政策过程甚为复杂，它是由一系列的功能环节或阶段所构成的周期性过程。为了方便起见，学者们习惯性地形成了一般的划分阶段：指包括政策的制定、实施、监督、评估、调整、终结等环节在内的政策运行全过程，通常，谈论较多的就是政策制定和政策执行两个阶段。当然，若更细一点切分，公共政策的过程还可分出更具体的环节，如政策制定通常又可以概括为政策议程的建立、问题界定、政策方案设计、政策结果预测、比较、抉择方案以及政策方案合法化等阶段。再如，拉斯威尔将政策过程分成7个阶段：情报、提议、规定、合法化、应用、终止、评估。从逻辑起始来看，政策过程始于利益的表达（诉求）与综合，终于利益的实现与终结。

对教育政策过程进行研究，一定意义上研究的是一个教育政策的分析过程。在一些研究者看来，教育政策分析实际上就是对政策过程事实进行理性、理论化的分析。如有研究认为，“教育政策分析是一个贯穿于问题确认、政策选择与制定、政策执行与政策绩效评估全过程的价值分析过程”。

（二）教育政策过程研究的学理基础

教育政策研究本身是一门跨学科、建立在广泛的知识基础上的综合性活动。从某种程度上讲，教育政策过程研究有其自身的学理基础，需要遵循一定的套路，它是政策过程理论等相关学科知识发展及实践的具体体现。

1．公共政策学科发展的自身孕育

在公共政策学科自身发展与政策实践需要的驱动下，有关政策过程的理论也随之涌现。这方面典型的成果有萨巴蒂尔（paul A. Sabatier）教授主编的《政策过程理论》一书，该书汇集了当前西方公共政策最具代表性的专家学者所撰写的有关政策过程理论问题的多篇文章，介绍了政策过程的阶段性方法、多元分析框架、制度理性选择框架、间断—平衡理论、支持联盟框架、政策研究中的创新和传播模型等，并对各种分析框架进行了比较和评估，同时还对政策理论的发展和趋向进行了前瞻性的展望。显而易见，萨巴蒂尔所介绍的这些公共政策过程理论已经越来越多地被国内学者运用于具体的教育政策分析当中。迈克尔·豪利特与拉米什著的《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，介绍了公共政策的相关理论并探讨了公共政策过程中的理论，如政策规划中的倡导联盟、政策网络、政策社群，政策决策中的理性模型、渐进模型、垃圾桶模型，政策执行中的经济学模型、政策学模型，政策工具选择中的综合模型等。韩国学者吴锡泓等编著的《政策学的主要理论》所介绍的有关政策方面的65种主要理论，大部分是针对具体的政策过程而言的。

“无论政府过程的外延有多大，其核心应当是政策过程，包括政府的决策和执行。”由是，再深入一层而言之，政策学科的政策过程理论还应放在政府过程理论背景之下。政府过程（广义上的政治过程）关注的是政治权力结构、党政关系和社会结构，要对政治特别是政府活动的行为、运转、程序以及各构成要素，特别是各社会利益群体之间以及它们与政府之间的交互关系，进行实证性的分析、研究和阐述。“在政府过程的概念中，‘过程’不是指政府发展的历史过程，而是一种对政府行为进行分析的一种方法和视角，或者说是一种政府分析的框架。”由此可见，政府过程理论的发展必然要极大地推动政策过程相关的研究。

2．相关学科知识的渗透影响

教育政策本身的知识专业性、调节教育行为的情境性以及社会实践活动的复杂性，决定了教育政策研究必然要涉及学科知识面广、波及经济社会生活领域多。教育政策研究的学科知识基础包括教育学、哲学、政治学、社会学、文化学、经济学、管理学、法学等在内的学科理论。近年来，中西方政策过程研究学者已广泛从制度经济学、社会心理学、知识考古学、语言学等学科领域汲取养分，用以解释公共政策过程的实践，并发展出相关的解释性理论。此种现象也是学界当前比较重视政策学跨学科交叉研究的一个体现。比如说，采用制度主义理论对公共政策过程分析的影响就甚为广泛，如有研究指出：“20世纪80年代，制度分析与公共政策过程分析终于走到一起，很重要的原因就是‘过程’与‘制度’的过度离析降低了理论的解释力，而两者的结合则可以提高理论的解释力。”在以新制度主义来分析教育政策方面，已有的研究成果不少，代表性论文有仇国平的《从新制度主义角度分析澳门高等院校录取中国内地学生政策》、贾雪的《美国大学终身教职制度的发展演变历程——新制度主义的视角》、罗燕的《2003年北大人事制度改革：新制度主义社会学分析》等，此类借鉴跨学科知识的研究近年来比较多地出现在我国教育政策研究中，在学理上丰富了教育政策的内涵。

三 从政策过程看我国教育政策的类型

人们对教育政策的理解方式不一样，教育政策分类也就必然众说纷纭。要对林林总总的教育政策进行明确的分门别类是一件困难的事情。如从政策制定的部门看，有政党的教育政策、中央政府的教育政策、全国人大的教育政策、教育行政部门的教育政策等。因此，我们只能大致上对此教育政策的类型做一个基本的认识。本书从开展政策过程研究的角度出发，根据政策过程周期的一般环节，从政策制定、政策执行、政策评估与监督以及政策终结等基本环节来对我国教育政策做个基本分类，即大致上“毛估”一下哪些教育政策适合做政策制定过程的研究，哪些适合做政策执行环节的研究等，当然，这只是相对而言的。为了将教育的政策分类体现得更为清晰、饱满，我们不妨加入另一个分类维度来展开，即根据教育政策所涉及的教育系统的层次领域，分为基础教育政策、高等教育政策以及综合性教育政策。见表1-1。

为什么可以做这样的教育政策研究分类呢？我们来举几个例子加以说明。比如说，“义务教育绩效工资政策”是2009年国务院启动的一项新的教育政策，正在逐步试行。那么，对该政策制定的背景、过程、政策设计中的问题等进行研究比较合适；“高校自主招生政策”已逐步开放试行了一些年头，各重点高校也分别采取了一些做法。那么，对全国高校实行“高校自主招生政策”的执行状况做一番调研、取证、分析是一个比较好的切口。我们国家每年下发的“治理教育乱收费政策”数量之多、级别之高令人叹为观止，从中央到地方的制止教育乱收费政策的执行效力到底如何？这些政策到底起到了多大程度上的作用？这是值得做政策评估的。“公立学校转制政策”是发生在20世纪90年代中后期到21世纪初10年左右时间的一个颇具中国特色的教育政策现象。“公立学校转制”已遭封杀，被证明了是失败的政策，那么，从政策学的政策终结角度去反思回顾该政策，分析政策终结过程的来龙去脉应该是很有现实启发意义的研究。