第一章 绪论

第一节 研究的问题与研究的意义

一 问题的提出

党的十五大报告提出，“要深化改革，完善监督机制，建立健全依法行使权力的制约机制”。党的十七大报告同样指出，“要完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”。根据十七大报告精神，党的十七届四中全会、五中全会进一步强调要健全权力运行制约和监督机制，推进反腐倡廉制度创新。党的十八大报告更加坚定明确地提出：“健全权力运行制约和监督体系，坚持用制度管权、管事、管人，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，按照法定权限和程序行使权力，坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。……推进权力运行公开化、规范化，……让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”以上表明党对权力运行机制认识的深化，对于规范机关、事业单位的权力运行具有重要的指导意义。近年来一些高校权力存在运行失范甚至腐败现象，表明我国高校内部权力运行制约机制存在薄弱环节和漏洞。高校频发的腐败案件打破了大学“神圣净土”的神话。完善大学内部权力制约机制、规范大学权力运行是建设现代大学制度的必要条件，也是治理时代背景下消解大学社会危机的路径之一，十分迫切。

不同的大学利益相关者对规范大学权力运行的关注点有所不同。国家政府主要是从法规和制度建设视角，以预防大学权力腐败、规范权力运行为目的，推进大学权力制约监督机制和制度建设，如《国家中长期教育改革与发展规划纲要 (2010—2020年)》指出建立健全中国特色现代大学制度，推进依法治教，完善高校治理结构和监督问责机制。国务院办公厅发出的《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》(国办发〔2010〕48号)，以黑龙江省、江苏省、湖北省为试点，健全高等学校廉政风险防范机制和预防腐败体系。《高等学校章程制定暂行办法》(教育部令第31号，2012年1月1日起执行) 等相关政策文件指出要尽快完善大学章程和各项议事规则的建设。社会公众对大学内部权力问题的讨论似乎倾向于大学与政府关系、大学权力的监督等方面。而学者群体对大学内部权力的研究主要在学术权力自治、学术权力与行政权力关系等方面，研究的主要结论是大学权力行政化、泛行政化现象严重，学术权力虚化，二者不平衡，诉求构建学术权力与行政权力二元对等的权力制约关系与结构。

实际上，从预防腐败的角度讨论权力制约机制问题是消极意义上的研究与思考，将权力制约局限于预防腐败也是对大学权力制约过于狭隘的理解。在实践中，权力除了存在不当运行外，还有不作为现象。后者的逻辑是“保证不犯错误”、“多一事不如少一事”、“不决策的决策”等思维逻辑，使事态向着有利于关键决策者利益维护的方向发展。这同样也是权力运行不到位甚至不当的现象，但却很难定性和判断。从积极的角度思考，权力制约机制构建和完善的目的主要是增强基于合理分权的权力之间的协作与配合关系，并最终形成权力规范运行的文化自觉性。

根据1999年1月1日起执行的《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高教法》) 和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》(2010年修订，以下简称《高校组织工作条例》)，国家举办的学校实行“中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”(《高教法》第39条，《高校组织工作条例》第3条)。中国共产党高等学校基层委员会(以下简称党委会) 根据中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。《高教法》同时规定学校设立“学术委员会”和以教师为主体的“教职工代表大会”，分别发挥审议咨询和民主管理与监督职能。

从《高教法》和《高校组织工作条例》等的制度设计看，我国公办高校内部的权力构成及组织机构主要是：党委会、校长及校长办公会、学术委员会、教职工代表大会 (以下简称教代会) 四种。它们之间的关系实际上是一种“决策—执行—审议监督”的权力结构关系。其中，党委会是学校的最高决策权力机构，校长及校长办公会是学校的最高决策执行权力主体与组织机构，学术委员会和教代会是学校的审议咨询和民主监督权利代表，具体见图1-1。

这些权力之间，横向维度形成大学内部权力的不同类别系统，其中，党委会权力主要源于执政党权力，是基于政权产生的一种权力；校长由上级主管行政部门任免，其权力源于政府的授权委托，并对校党委会和政府负责；学术委员会权力基于专门的知识技能，也来自行政授权，由校长任命，对校长和校行政负责，与党委和校长之间是一种领导与被领导关系；教代会是校党委领导下的群众组织，主要发挥的是民主管理与监督权利。从纵向维度看，大学内部权力实际上是校党委会直接或间接领导下的“一元权力”领导体系 (见图1-2)，它们之间有一种天然的自上而下的权力制约监督关系。同时也存在自下而上的权力制约监督关系，如《高教法》规定的学术委员会审议学科、专业设置等咨询权和教代会民主参与管理与监督权利。另外还设有专门负责监督职能的“党的纪律检查委员会”(以下简称纪委)、“监察处”和“审计处”等专门负责具体的监督检查工作的职能机构。主要负责对党员、行政人员和财务工作的监督(见图1-3)。

从学校内部权力的实际运行，以及各权力的主体构成情况看，存在以下特征：党委会 (党委常委会) 委员和校长办公会主要成员存在重叠的现象，即有些委员一人身兼双重身份，在党委会和校长办公会上仅仅以不同的身份参会。学校的党政领导班子基本都是党委常委会的委员。学术委员会成员的构成也主要是以双肩挑人员为主。关于这一点有学者已做了全国性调研统计，统计结果显示副系主任以上行政职务与学术委员会委员身份相关系数高达0.908，有处级以上行政职务身份的人员与学术委员会委员的相关系数是0.786，均在0.01置信水平上显著。这和本书实地调查的结果是相吻合的。大部分学校学术委员会主任都是由校长 (包括原任校长)、副校长或者院士担任，也有些学校由党委书记担任，由教授担任的属于个别现象。教代会代表名义上以教师为主体，但实际情况是有行政职务的人员占到了教代会代表的近半数，有些学校甚至更多。教代会主席团成员也主要是校级领导和其他工会干部，教师代表是比较少的。

从学校内部权力的实际构成和运行来看，大学各类权力实质上都已掌握在学校党、政机构，决策权力比较集中。党委领导名义上是“集体领导、分工负责”，但在实际执行中，一些学校却以“党委书记领导、分工负责”的形式运行。党委会的决策是党委的意图还是党委书记的意图实际上是很难区分的。

根据以上学校内部权力运行现象，我们发现大学内部决策权力，尤其是顶层决策权力没有受到有效的制约和约束，特别是来自学术权力与学术权利和基层院系及职能部门的监督制约效果是不足的。原因在于党、政权力与学术委员会权力、教代会民主管理与监督权利之间是一种领导与被领导关系，存在先天性权力监督制约心理障碍。这种内部权力运行制约监督机制造成的影响有：(1) 大学内部权力在实际运行中有向“议行合一”演变的趋势；(2) 权力兼职引致大学权力行政化和泛行政化现象存在；(3) 学术权力和学术权利趋于异化，学术行政化现象明显；(4) 大学官僚文化已经形成，崇拜行政权力的文化心理比较普遍。以上现象和问题制约着我国现代大学制度建设的进程和高教强国战略目标的实现。

为规范大学内部权力运行方式，充分发挥“党委领导下的校长负责制”的制度优越性，保证大学决策的科学性与民主性，高校应有一个什么样的内部权力制约机制？该制约机制体系构建和完善的路径与方式又是什么？这是本书拟重点回答的问题。

这一问题涉及三个子问题，一是大学权力制约机制是什么？二是大学权力制约机制运行现状如何？三是大学权力制约机制完善的路径是什么？以上问题是本书的整体框架。对于第一个问题，将主要从历史与比较的视角分析讨论，并形成对大学内部权力制约机制的基本认识；第二个问题将在第一个问题分析的基础上，根据调研访谈资料和统计分析情况，明确大学权力制约机制运行的现状与问题；第三个问题将在前两个问题研究的基础上，根据本书的理论基础和实际问题，从总体上提出完善内部权力制约机制的对策和路径。

二 研究的意义

意义取决于需求，实践需求越迫切，研究就越有价值和意义。我国高等教育目前正处于从规模向质量、从计划向市场、从集权向分权、从行政化运行向去行政化运行转型发展的时期。这一时期既是我国推进现代大学制度建设、实现高等教育强国战略目标的关键时期，也是高等教育运行容易产生问题的时期。目前我国高校内部决策权力过于集中，权力制约不足和制约机制的不完善是大学权力不规范运行甚至发生腐败的重要原因。这已经给我国现代大学制度建设等带来不利影响。完善大学治理结构，构建科学合理的大学内部权力制约机制是当前和今后一段时期亟须解决的重大课题，十分迫切。

1．理论意义

有关大学内部权力问题的系统研究在20世纪七八十年代才开始出现。我国较早研究大学内部权力问题是在20世纪90年代。研究成果远远滞后于解决复杂多变的大学权力实际运行问题的需求，再加上已有的研究主要是大学治理结构的研究，没有触及大学权力运行的具体问题。本书针对大学内部权力运行的实际问题，以大学权力制约机制为研究对象，以案例研究为主要研究方法，从研究视角和研究方法两方面深化和丰富我国大学权力研究理论。

2．实践意义

现代大学制度建设要求在实践中平衡和兼顾各方面的利益和关系，把大学作为一个文化组织来建设。建设服务型行政文化，去除权威主义的政治文化、服从主义的行政文化、官本位为内核的官僚文化。根本目标是使大学成为政府有限理性影响下的学术自治体。虽然我国建立现代大学制度的国际和国内环境条件已初步具备，但从目前我国大学内部的组织构架和管理模式来看，仍然存在浓厚的政府行政管理色彩，很难反映大学作为学术组织的基本属性。大学自治权力在实际落实中还存在一些亟待解决的问题，大学内部治理的氛围还没有形成。针对大学内部权力高度集中、顶层权力制约不足和权力运行不规范等问题，研究构建科学合理的大学内部权力制约机制，规范大学的权力运行是推进我国现代大学制度建设的重要一环。本书针对这一现实问题展开研究，为我国现代大学制度建设、大学内部权力制约机制的完善提供实践依据和理论参考。