第三节 东亚国家和地区的家庭政策

和欧美工业化国家相比较，东亚国家和地区在经济发展上都属于后发地区，基本循着相似的发展轨迹。在福利体制建构上，都展现了社会政策发展服从经济发展的东亚型福利体制的主要特点。受到儒家价值观的影响，家庭长期以来都承担着照料幼儿和老人的责任，老人和儿童也都依靠家庭来满足自己的需要。现在也都面临着人口老龄化、过低生育率、结婚率下降、晚婚晚育越来越普遍、单亲家庭比重上升等人口变迁，传统的家庭模式和家庭分工受到冲击，原有的家庭承担福利供给主要责任的模式已难以维系。在这种情况下，东亚国家和地区的政府在为儿童和老人提供照料服务方面都逐渐扮演了更为积极的角色。表1-2展示了东亚国家和地区的家庭政策背景、政策内容和政策结果。

一 日本的家庭政策：从传统的“家庭照料体制”走向“社会照料体制”

埃斯平在讨论日本的福利体制时，强调它兼具保守主义福利体制和自由主义福利体制的特点（Esping-Andersen, G.,1997）。也就是说，日本在很长时间内对家庭都是持不干预的态度，即使出台了一些碎片化和残补式的家庭政策，也都是支持“男主外女主内”的传统家庭模式。这种残补式的家庭政策模式在经济持续发展、男性充分就业和家庭结构稳定的情况下是可以维持的。但是20世纪70年代中期以后，日本面临着一系列的社会人口变迁，包括人口老龄化、生育率下降、晚婚晚育、女性劳动参与率增加等，传统的男性养家糊口模式逐渐失去了生存的土壤。20世纪90年代末期，日本的家庭政策重新调整了方向，其深度和广度都在不断扩大，包括提供更多的公立儿童保育设施，调整产假和育儿假，以及提供普惠制的儿童津贴等（Tokoro, Michihiko,2012）。日本成了东亚家庭政策改革的领头雁（Public Policy Research Center,2009）。日本的家庭政策从不干预走向积极干预，但是支持传统家庭依然是其不变的基调。

和过去相比，日本在最近二十年来表现出更为积极的干预家庭事务的态势，这主要体现在改变日本传统的照顾体制之上。2000年，日本出台“长期护理保险制度体系”，标志着日本成为第一个由国家主要负担老人长期护理所需费用的亚洲国家，意味着日本已经偏离了传统的家庭照料体制，正在走向社会照料体制（Timonen, V.,2008）。比较而言，在儿童照料方面，日本的家庭政策调整似乎不是那么成功。2010年日本出台的新型儿童津贴，不仅额度比预先计划的削减了一半，而且也从普惠制变成了资产普查式的。日本的儿童保育和工作家庭平衡在很大程度上还是要依赖于家庭本身（Tokoro, Michihiko,2012）。在越来越多的职业女性遭遇工作和家庭难以兼顾的困境之时，政府开始积极对外出工作女性给予帮助，但是提供的帮助非常有限。日本是世界上经济最为发达的国家之一，但是日本的福利体系和西欧北欧各国相比还相对滞后。要真正有效地给家庭提供全面的支持，日本还有很漫长的路需要走，特别是在经济发展停滞和财政紧张的时代。

二 韩国家庭政策：照顾服务产业化，家庭福利供给多元化

同为东亚国家，同样属于儒家文化圈中的一员，韩国的社会政策体制传统上和日本一样显示出强烈的家庭主义倾向，家庭承担了提供福利产品的主要责任，照料责任主要由妇女承担，而且几乎没有任何可以替代的方式。直到最近，韩国家庭政策的特点都是和这种家庭主义倾向一致的（Public Policy Research Center,2009）。韩国二元制的就业体系通过就业保护和分层社会保险体系让男性员工居于有利的地位，这样就形成制度性的结构支持男性间接和女性直接的家庭照顾责任，也支持传统家庭主义福利提供模式的再生产（Peng, Ito,2009）。

韩国从20世纪90年代之后，在国家、家庭和市场三个家庭福利供给方中，国家逐渐发挥了越来越重要的作用，而且还准备发挥更为重要的作用。由于劳动力市场的改革，市场在供应和维持男性养家糊口者的稳定就业方面的作用被削弱了，但是它被重新定位为社会服务和家庭福利的供给者，主要是提供对于老人和儿童的照顾和服务。家庭还是家庭福利和照顾服务的重要提供者，但是因为国家和市场在福利供给中的作用增加了，它的作用在被削弱。同时，还可以看到，非政府组织和志愿组织的作用在加强。也就是说，韩国整体家庭福利的供给，从主要依赖家庭（提供照顾服务）和市场（为男性养家者提供稳定的就业和高薪）转向国家、家庭、市场和非政府/志愿者组织之间更为平衡的分配（Peng, Ito,2009）。

进入21世纪以来，为了应对家庭结构的变迁和生育率的持续下降，特别是在遭遇经济危机，经济发展出现停滞之后，传统的家庭主义福利提供模式不能够再有效运作，韩国被迫进行家庭政策改革，开始构建明确的家庭政策体系。这标志着韩国从传统上持不干预家庭事务的态度转向积极支持和主动创建有利于家庭发展的环境。韩国家庭政策的远景是要建构“一个让所有家庭都感到快乐并得到平等对待的社会”；政策总体目标是“让家庭中的成员无论年龄性别都能和谐相处，提高所有家庭成员的生活品质”；具体目标包括，建设让儿童能够得到良好保育和照料的社区、强化家庭的能力、建设对家庭友好的社区、帮助多元文化家庭融入社会（Ministry of Gender Equality and Family, Korea,2012）。韩国通过长期社会投资策略，创造了经济增长和社会福利发展之间的良性循环，从而很好地整合了社会和经济发展（Public Policy Research Center,2009）。

三 中国台湾家庭政策：从“家庭照顾”到“照顾家庭”

在过去的数十年，中国台湾在经济发展上和日本、韩国类似，都遵循着发展型国家和地区的经济发展路径，致力于发展经济和推动工业化，所有的社会政策和家庭政策的形成发展都要从属于经济发展的需要。政府在承担主导经济发展角色的同时，把家庭福利供给的责任留给了家庭，强调家庭责任和个人需求的结合，只有在家庭失去功能的时候才提供最低程度的帮助。作为台湾家庭政策主轴的家庭照顾、社区照顾、福利社区化等政策，都含有强烈的家庭主义倾向，表现出家庭政策的“私有化”和“家庭化”的倾向（许雅惠，2000）。

当台湾经历了类似于其他东亚社会的人口家庭变迁后，传统的“家庭主义”福利提供模式开始越来越难以维系。但是直到2004年，台湾“行政院”才明确要求“内政部”组织专家制定台湾的家庭政策，因为家庭所面对的问题和需求，需要政府和社会的协助。台湾家庭政策的核心思想是“基于支持家庭的理念，而非无限制地侵入家庭，或者管制家庭”。这标志着台湾开始更加积极地介入家庭事务，从家庭成员福利依赖“家庭照顾”转向政府和社会“照顾家庭”。但是台湾并不准备采用瑞典等北欧国家的福利体制，而是更加倾向于保守主义家庭政策体制，因为政府拟定的家庭政策除了回应台湾社会、经济、文化变迁对于家庭的影响，更多是为了维护传统家庭的稳定，支持家庭履行照顾的责任（台湾“行政院社会福利促进委员会”, 2004）。

四 新加坡的家庭政策：塑造理想家庭模式，鼓励生育更多子女

和许多东亚国家一样，新加坡的福利体制清楚地显示了东亚福利体制的特点，也就是所有的社会政策必须为经济发展服务。无论是新加坡建国之初通过家庭计划控制生育，还是20世纪80年代之后为缓解生育率持续下降而出台的政策，都遵循这个逻辑。控制人口，是为了使家庭不成为经济发展的负担；鼓励家庭（特别是接受过高等教育的父母）生育更多的孩子，是为了给经济发展培养高素质和数量充足的劳动力。而对家庭的支持方面，除了中央公积金和公共住房，无论是现金补贴还是假期政策，一直都非常有限，特别是在20世纪90年代末之前。

新加坡在80年代基本实现了工业化和经济发展的目标，政府开始把注意力从经济发展上转移一部分到家庭和社会事务上。在这段时间里，新加坡生育率持续下降，越来越多的女性外出工作。而且随着女性受教育程度的提高，越来越多的女性推迟结婚或者选择不婚。新加坡开始关注是否会出现人口逆淘汰，因此出台更多的政策来鼓励大学生早婚早育和生育更多的孩子，但是对于受教育水平较低的妇女，则不鼓励她们生育更多的孩子。这种明显带有歧视性的政策，执行时间不久就被废除了（Wong, T., & Yeoh, Brenda S. A.,2003）。在接下来的20年中，新加坡采取了更为中立的政策来鼓励生育，包括提供现金补贴，延长产假育儿假期，增加假期津贴等。

进入21世纪以后，新加坡出台了包括结婚、成家、生育、养育、家庭和工作协调，以及老人照料和护理在内的一系列家庭政策，通过货币或者非货币的措施从人们生命历程的各个阶段来对家庭和婚姻提供支持和帮助。同时，新加坡还努力在意识形态方面宣传和肯定家庭的重要价值，从强调“社会的基本单位是家庭”，到“强大而稳定的家庭”，到“新加坡，家庭的圣地”（刘笑言，2012），再到“强大而稳定的家庭是蓬勃发展和成功国家的基础”（National Family Council,2012），来鼓励人们认同和肯定自己的家庭角色，认同政府塑造的理想家庭模式（刘笑言，2012）。不过，从目前来看，新加坡的做法效果并不理想，生育率持续下降的趋势并没有得到缓解。即使新加坡另辟蹊径，在意识形态上强调生育和孝道，也仍然没有缓解生育率下降的问题。这一方面是因为新加坡坚持对于传统家庭模式的偏好，福利的单位是家庭而不是个体；另一方面原因就是新加坡的家庭政策对于多样化的现代家庭缺乏包容性，选择非传统家庭模式的夫妻伴侣无法从中受惠，因而放弃生育子女。