第二章 相关概念界定及文献综述

第一节 相关概念界定

国库现金是本书的重要概念，为此，本章首先对财政国库、财政国库现金及财政国库现金市场化管理概念进行分析，并在此基础上，对现有文献进行梳理总结。

一 财政国库概念

尽管我国国库的历史可以追溯到夏朝，但直到1904年清朝的国库仍然以实物为主[1]，近代才开始出现现代国库的雏形，即将国库与国家财产收入联系起来，并以此与传统的帝皇财产相区别（谭平，1929）。对于国库具体的概念，虽然其历史比较久远，但并没有形成完全一致的定义，而是随着经济的发展而出现不同的解释。《辞海》指出：“金库，亦称国库，经管国家预算收支的机构。金库或由国家在财政机关内单独设立，或由国家银行代理。国家预算收入均须纳入金库；国家预算支出均须自金库拨付。”（单学勇，2004）这个解释基本上是基于我国原来计划经济体制下形成的国家金库职能。黄挹卿和王传纶（1994）认为，“国库是负责办理政府预算收入和支出的出纳机关，它是政府预算执行工作的重要组成部分，是政府预算执行的基础”。这些解释与亚当·斯密所强调的政府角色相适应，即政府仅仅扮演“夜警”的角色，市场由“看不见的手”支配，财政收支的定位仅仅为了满足政府正常运作的需要，从而决定了传统国库比较单一的职能。因此，传统国库是办理财政预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨的专门机构。

然而，20世纪30年代经济大萧条以后，发达市场经济国家积极运用凯恩斯有效需求理论主张政府干预，强调扩大政府支出可以解决经济有效需求不足的问题，从而使财政收支规模得到了空前发展，国库的管理内容和作用得到了不断加强，因此在国库概念的认识上也有了新的解释。邱华炳（2001）指出：“传统意义上的国库，是经管政府预算收入和支出的机关，担负着办理政府预算资金的收纳和支拨，反映和监督政府预算执行情况的重要任务，是国家宏观经济抉择的信息资料库。而现代意义上的国库已不再仅仅是政府资金的托管者，而是一个主动的政府现金和财务的管理者，并在此基础上凭借全面及时的信息优势，成为对政府财政收支活动进行全方位管理的管理机构。”马海涛和安秀梅（2003）对国库做了进一步的深化，他们认为：“现代意义上的国库已不仅仅是经办政府预算收支的保管出纳机关，而是政府实施宏观财政管理和微观财政控制的重要工具，是全面履行财政管理职能、对政府财政收支进行全方位管理和控制的综合性管理机构。”

在现代市场经济体制下，政府宏观调控具有纠正市场失灵的作用，政府对经济和社会发展起着积极而重要的作用，财政国库的职能作用也由传统的单纯政府收支执行管理发展到财政实施宏观调控和政府理财的经济综合管理。随之而来的是国库的职能和作用随着经济的不断发展而逐步趋于综合化、集成化和复杂化。我国自2001年开始实行国库集中收付制度改革以来，已基本建立了以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库制度。不仅如此，目前我国财政国库职能包括了国库集中收付、国债及国库现金管理、政府采购管理等三方面财政主流业务，是现代公共财政管理体系的核心所在。因此，国际货币基金组织认为，现代意义的国库已不单是指国家金库，更重要的是指财政代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。需要说明的是，目前我国已建立了比较健全的财政国库管理制度，同时传统的中国人民银行国库仍沿袭着经理国库的角色，应该说我国财政国库管理制度代表了我国完整的财政预算执行、政府债务及现金管理和政府财务报告管理等一系列职能，也就是国际货币基金组织所明确的国库，而传统的人民银行国库还承担着财政收入收纳国库、国库支付清算以及国库数据信息报告反馈等职能，是现代财政国库管理制度的组成部分。

二 财政国库现金概念

明确了国库含义之后，国库现金的概念就更容易理解。顾名思义，国库现金就是国库管理的财政预算资金。[2]在现阶段中国人民银行经理国库制度的背景下，中央国库现金管理制度改革尚处于初级阶段，纳入中央国库管理的财政预算资金主要体现为财政部门在中国人民银行的活期存款，在现行统计报表中，我国国库现金主要反映在中国人民银行货币当局资产负债表中的政府存款项目。

国库现金来源于财政预算资金，财政预算收入来源及支出结构将成为决定国库现金余额的主导因素。以《2009年政府收支分类科目》为例，我国现行支出分类采用了国际通行做法，即同时使用支出功能分类和支出经济分类两种方法对财政支出进行分类。其一，支出功能分类。简单地讲，就是按政府主要职能活动分类。我国政府支出功能分类一般设置公共服务、外交、国防等大类，类下再分款、项两级。主要支出功能科目包括：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、采掘电力信息等事务、粮油物资储备及金融监管等事务、国债事务、其他支出和转移性支出。其二，支出经济分类。这是按支出的经济性质和具体用途所做的一种分类。在支出功能分类明确反映政府职能活动的基础上，支出经济分类明确反映政府的钱究竟是怎么花出去的。支出经济分类与支出功能分类从不同侧面、以不同方式反映政府支出活动。我国支出经济分类科目设工资福利支出、商品和服务支出等12类，类下设款，具体包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股和其他支出。

此外，政府收支分类改革后，政府收入分类全面反映了政府收入的来源和性质，不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。从分类结构上看，新的收入分类科目设类、款、项、目四级，四级科目逐级细化，满足不同层次的管理需求。第一类：税收收入，下设增值税等21款；第二类：社会保险基金收入，下设基本养老保险基金收入等6款；第三类：非税收入，下设政府性基金收入等7款；第四类：贷款转贷回收本金收入，下设国内贷款回收本金收入等4款；第五类：债务收入，分设国内债务收入、国外债务收入2款；第六类：转移性收入，分设返还性收入等10款。

总体而言，中央财政预算收入包括税收收入、非税收入、国债收入、基金收入等收入来源，中央财政预算支出包括中央本级支出、转移性支出、债务兑付支出及基金支出等方面，这些决定了财政收支的复杂性，从而也决定了准确把握国库现金波动潜在的难度。

三 财政国库现金市场化管理概念

过去二十多年来，许多国家都加强了国库现金市场化管理，在这方面进行了制度和技术的创新，将良好的国库现金市场化管理作为完善财政管理的重要内容，并作为实施财政政策和推进财政改革的重要措施。国库现金市场化管理成为财政管理重要功能的背景主要有两个方面。一是在受托责任理论的影响下，认为政府的管理应当更加严格，不仅预算执行是履行受托责任，而且资金运行管理也是履行受托责任，财政部门有责任对政府部门的资金进行管理。在实践方面，资金的运作降低了财政筹资成本，对财政政策的实施也产生了影响。二是国际经济一体化的趋势使得各国都更加重视金融管理，注重货币政策实施，这也必然涉及加强国库现金市场化管理的问题。从多国情况看，各国进行国库现金市场化管理多是以本国的财政管理体制为基础，并由于本国财政管理制度的演变过程不同而形成了不同的特点，然而，国库现金市场化管理同时也具有一定的共性，随着各国进行国库现金市场化管理的不断深化，对国库现金市场化管理基本概念，国库现金的范围，国库现金市场化管理的主要内容等，都形成了一定的规范。总体来说，国库现金市场化管理是指财政部门在代表政府进行公共财政管理的过程中，预测和控制国库现金、通过金融市场运营国库现金的一系列政府理财活动。国库现金市场化管理的目标是使政府财政管理活动的现金需求最小化、现金收益最大化，并与货币政策目标一致。国库现金市场化管理属于现代公共财政管理的组成部分，包括设置银行账户体系和管理国库现金，在财政收支过程中控制国库现金流量、预测国库现金流量，在金融市场进行国库现金投融资活动，以及反映和报告国库现金市场化管理结果等内容。

结合中国目前处于传统计划经济向社会主义市场经济转型时期，社会信用体系比较薄弱、金融体制改革不断推进的实际情况，财政部国库司（2007）认为中国国库现金市场化管理的概念应该包括以下几方面的内容：①国库现金市场化管理是对政府短期现金流入、流出和余额的管理；②国库现金市场化管理应该首先满足政府短期现金流的流动性需求，然后才是安全性和收益性；③国库现金市场化管理本质上是一种成本效益型管理，而不仅仅是国库闲置现金余额最小化和投资收益最大化的管理，因为国库现金余额管理虽然是通过金融市场运作实现的，但它仍是一种政府性行为，必须充分考虑政府现金市场操作的安全性；④国库现金市场化管理应该包括政府内部及其与金融部门之间能够提高国库现金收支和余额管理效率的激励性制度安排；⑤国库现金市场化管理应该涉及宏观经济政策问题，包括与债务管理政策的一致性及尽可能减少对货币政策的影响；⑥国库现金市场化管理应该是一种宏观经济发展战略及与其相关的全部管理活动。因此，广义的国库现金市场化管理是指按照流动性、安全性、收益性的原则，充分协调债务管理和货币政策，有效管理政府内部及其与金融部门之间涉及短期现金流和现金余额的一系列发展战略及相关管理活动。狭义的国库现金市场化管理则是指按照安全性、收益性的原则，通过金融市场投融资有效管理政府短期现金头寸的发展战略及相关管理活动。