2.1　城乡统筹战略的提出

我国城乡二元结构的形成具有深刻的历史背景。在新中国成立之初及之后的发展过程中，世界政治、军事、社会与经济环境对该格局的形成具有决定性作用，这种渐进式形成的历史局面在强大的惯性下历经了不断固化的过程。具体而言，新中国成立初期，我国在国际上受到孤立，主要交往的国家就是社会主义阵营中的兄弟国家，其中苏联对我国的发展具有重要影响。苏联模式的核心是优先发展重工业，以实现赶超。这种以城市、重工业为发展重点的战略部署，即在基本民生问题得到保障的前提下，倾全国之力发展钢铁、机械、军工等基础工业和重工业。为了保障赶超战略的实施，我国相继制定和出台了一系列促进城市发展的政策，以此来限制农民向城市大规模流动。最终，这种发展战略造成了社会的畸形发展：以户籍制度为核心的福利分配模式，使粮食供应、住房供给、社会保障等都偏向了城市，城乡分割严重，二元结构体制由此形成。“文革”期间，大批干部与青年被下放到农村，但并没能改变这种城乡分割的二元格局。“文革”结束后，为了尽快改变经济落后、政治混乱的不利局面，我国开始实行改革开放，以农村土地改革为起点，逐步放开市场，并延伸到城市。在改革开放的过程中，这种城乡二元结构受到了不同程度的冲击，也发生了波动。中国城乡二元结构的演化经历了四个阶段。

2.1.1　形成阶段（1949—1957年）

新中国成立之初的前三年是我国国民经济恢复的重要时期。为了尽快摆脱常年战乱所造成的经济凋零、社会混乱等不利局面，尽快安定人民生活，国家允许资本主义生产方式及资金存在，从而形成多种经济成分并存的状况。在农村，允许土地私有制存在，也允许富农经济存在。在生产要素上，允许土地、劳动力、资本等自由流动、买卖，农村人口也可以自由流动。此时，允许城乡工商业自由发展，资本也可以自由借贷。为了稳定和保证居民的饮食生活，政府对农副产品与工业产品的比价相当重视，通过适当提高农副产品的收购价格来保障农民的基本利益，防止城乡对立加剧。与此同时，为了提高农民生产的积极性，政府还在农村进行了免除地租、提高农副产品价格等一系列改革，旨在改善农民生活、扭转传统的城乡关系。

1953年以后，这些改革措施便不再继续实施，我国的改革重点开始转向对工商业的社会主义改造，对经济政策也进行了全方位的调整，此时开始实行限制农村劳动力、资本、土地等生产要素自由流动的政策。1953年末，为了社会主义改造的顺利完成和维护社会稳定，鉴于生产资料和生活资料的短缺，政府针对粮食等主要生活用品实行了统一收购与供应计划，以统购统销的模式对粮食进行统一管理、收购和供应。该计划的实施将农民的剩余粮食集中到国家手中，用于支持工业体系的建设和城市的发展。国家对粮食销售实行严格控制、统一管理，禁止私商自由经营。随着1955年国家开始发行粮票，粮食定额供应政策的实施效果进一步显现。

从经济学角度看，政府定价分为保护价和限定价，而对农民的产品进行限价的政策违背了市场的价值规律，“统购统销”从某种意义上说就是剥夺了农产品的附加值。这种政策还延伸到其他制度领域，促进了二元体制的形成，如户籍制度，为了加快城市工业的原始积累，农业人口被严格地限定在原区域。1956年的合作化运动，导致全国的生产和劳动被统一计划管理，农民的自由流动与就业权利进一步受到限制，二元结构特征越发明显。可以说，全国农村的合作化运动，通过统购统销政策，极大地推动了二元社会经济结构的初步形成。

2.1.2　巩固发展阶段（1958—1977年）

我国在1958年开始了大规模的人民公社化运动，该运动通过所有制的变更和组织管理两个途径强化了城乡二元社会结构的形成。高度集中的公有制使得农民没有什么家庭私有财产，农民共同参加劳动，按照人头和工分进行产品分配，且其户籍也被强化固定下来，农村劳动力不得随意离开原居住地。人民公社化运动对农民的生产、生活、思想及行为进行了全面的组织与控制。在计划经济体制下，城乡间的要素流动完全被行政干预政策主导，这虽然在一定程度上促进了重点产业的发展，但体制的弊端在后期也逐步暴露出来。三年困难时期，为了防止灾情蔓延，维护社会稳定，国家进一步强化了统购统销和户籍登记制度，从而巩固了城乡二元结构。例如，20世纪50年代末，中央及国务院对户籍制度进行了调整，将人口分为农业户口和非农业户口，并对农业户籍人口进行迁移限制，进一步加剧了城乡对立的局势。依据库兹涅茨指数分析，第三世界国家的二元经济结构强度最大为4.09倍，而1977年我国的二元经济结构强度竟高达6.08倍左右。所以说，1978年以前，我国在计划经济体制下实行的统购统销、人民公社和户籍制度极大地强化了我国的二元经济结构，且拉大了城乡差距。

2.1.3　改善阶段（1978—1984年）

1978年党的十一届三中全会召开以后，我国率先在农村进行改革。农村家庭联产承包责任制的落实与推广，促使人民公社瓦解，到1983年，该制度彻底退出历史舞台。1984年以后，全国普遍进行了土地制度改革，农民生产的积极性被充分调动起来，生产力得到了解放，生产关系进一步理顺，农民的收入也有了一定提高。与此同时，国家对农产品价格的控制进一步放松，只针对部分必要的农副产品继续统购统销，实行政府定价，其余农产品基本实现了市场定价。农产品价格的提高，对城乡收入差距的缩小具有现实意义。除此之外，国家对农村基层行政组织也进行了改革，以使其更好地为农村服务。例如，1982年底，人民公社制变更为乡镇体制，这也是我国农村最基层的行政组织，它的建立与发展更好地推动了我国基层政府服务职能的转变。

在农村改革如火如荼开展的同时，国家也开始了城市改革。这种以农村改革为导向、城市改革相呼应的渐进式改革，对解放我国整体生产力具有重要意义。城市改革以放权让利、扩大企业自主权、改革劳动就业制度以及推行城市综合配套改革等为主，减少政府行政干预、引入市场机制成为当时改革的重点。这些改革措施有效地缓解了我国城乡对立的局面，使城乡居民间的收入差距不断缩小。例如，1978年改革初期，城乡人均收入之比为2.57∶1，到了1984年，则变为1.84∶1；城乡居民的人均消费额比也从1978年的2.9∶1下降到1984年的2.3∶1。此外，在人均住房条件、食品消费的恩格尔系数等方面，城乡差距也在不同程度地缩小。

2.1.4　反弹固化阶段（1985—2001年）

上一阶段城乡差距缩小的原因是农村改革的成功释放了生产力，而城市改革只是处于试验阶段，从某种程度上说，城市改革的道路是很不平坦的，故而城乡二元结构体制有所松动。但是，1985年以后，中国城乡二元结构又开始出现反弹与固化，城乡差距进一步拉大。究其原因，是该阶段的改革主要以城市为重心，城市改革进程的加快使其充分享受到了改革成功所带来的利益，而农村的改革却停滞不前，城乡间差距在多维指标上又重新扩大并被固定下来。例如，1985年城乡居民收入差距为1.86倍，到2001年则扩大到了2.90倍，城乡居民消费水平差距也从1985年的2.2倍扩大到2001年的3.6倍。这种经济差距不断扩大的现象非常明显。此外，其他领域的差距也十分明显，具体表现在城乡教育投资、医疗保障覆盖范围、文化娱乐设施等方面的差距日益扩大。可以说，20世纪80年代中期的城市改革取得了一定成功，但农村的改革却止步不前，进而促进了二元格局及城乡差距的继续扩大，二元社会体制特征更加明显。

1985年以后，国家的改革重点是城市，因而将各种资源的配置偏向了城市。首先是收入分配的偏向。国家对工资改革的偏向主要体现在提高了城市企业、机关、事业单位职工的工资，职工工资中的各类补贴占工资的比重越来越大。相关数据表明，1985—1992年国家对城市居民的粮、棉、油、肉和其他补贴总金额由期初的268亿元提高到了322亿元，排除物价因素的影响，城镇居民的生活补贴和实际生活水平都有大幅度提高。在其他社会福利方面，政府也实行了城市偏向政策，如养老金的拨款、医疗保险及设施的建设、教育经费投入等，农村受益很小，而城市却广泛受益。

在城市偏向政策快速推进的同时，国家对农村的农副产品及流通体制也进行了改革：统分统包制开始解体，被合同订购和市场收购所代替，城乡要素交换的模式也开始转型，市场的重要程度逐步增强。但1985年的财税制度改革对农村产生了消极影响。具体到教育领域，改革前国家对农村学生的财政补贴（中学生人均31.5元，小学生人均22.5元）被取消，改由农民自筹经费支付，即通过“三提五统”中的教育经费进行补贴。这意味着农村教育由农民自己出钱办，减轻了国家的负担，却加重了农民的负担。这严重违背了教育的外溢性及公共投资的发展规律，导致城乡差距扩大。例如，20世纪90年代初，农村医疗保障范围小且标准不高，国家投入的经费仅为3500万元人民币，是城市该类支出的4‰，农民人均医疗经费补贴不足4分钱。该阶段的城乡居民收入及消费差距不断扩大：1985—1992年，城乡居民收入之比从1.86∶1扩大到2.58∶1，城乡居民消费额之比也从2.2∶1上升到了2.9∶1。

1992年党的十四大会议召开，部署了市场经济体制改革的战略。城市、农村都开启了以市场经济体制改革为导向的战略改革。城市以收入分配、社会保障、工资与就业制度改革为核心，通过职工收入所得税的减负增加居民福利，并进行了丰富多样的新型养老、医疗和失业等社会保障制度的探索。农村以农副产品价格改革为核心，探索粮食价格机制的建立与保护，主要目的是减轻农民负担、增加农民收入。1993—1996年所制定实施的政策，有效地缩小了城乡收入差距。1997年以后，面对通货紧缩，国家对产业结构进行了调整，致使下岗职工增多，劳动力市场上供过于求的问题非常严重。为了缓和就业矛盾，国家再次实施向城市倾斜的政策，尤其是1998年以后，城镇职工连续几年的加薪，城市基础设施的大力修建，进一步拉大了城乡之间的差距。例如，1998—2001年，国家通过发行国债筹集5100亿元资金进行基础设施建设，但是城乡在该资金中的分配比例为98.9∶1.1，农村仅获得了56.1亿元。此外，该阶段出现了农产品价格过低、产品过剩、税负过重、农民工就业困难等问题，严重影响了农村发展，二元结构得到强化。

21世纪初，工业化和城市化进程进一步加快，为了扭转城乡二元结构格局，并使城乡一体化战略成为新的经济增长点，2002年，党的十六大提出了“全面建设小康社会”的奋斗目标，呼吁社会各界重视农业现代化的发展，增加农民收入，促进城乡经济社会的统筹发展。

自此以后，城乡统筹发展成为我国城市化进程中的一项重要战略，其主要目的是通过缩小城乡差距来消除改革开放所带来的负面影响，使全国人民都能享受到改革所带来的好处，避免城乡差距进一步扩大。党的十六届三中全会又突出强调了区域与经济社会的统筹、人与自然的统筹、国内外发展的统筹等要求。党的十六届各次会议以及十七大会议等都明确了城乡统筹发展的内容，由理念、战略不断向实际操作层面推进，城乡统筹发展已经成为我国各项事业发展的头等大事，并不断得到具体落实。