前言

国务院发展研究中心伍振军副研究员于2015年主持完成了国家社科基金青年项目“农村集体土地确权与流转问题研究”（项目号12CJY051）。课题最终成果，包括学术文章和政策研究报告等，大部分收录进此书。农村集体土地确权，是依照法律、政策，经过一系列规定程序，确认土地的所有权、使用权等的隶属关系和他项权利，是为了土地权属更加稳定；农村承包地经营权流转和集体建设用地使用权流转，是指这些权利的流动转移、交易出让，是为了提高土地资源配置效率，属于权属流动的范畴。为了让本书更加通俗易懂、贴近读者，最后命名为《农村地权的稳定与流动》。

农村集体土地确权与流转问题关系到全国63.2亿亩农村土地问题，涉及7亿多农村人口的土地财产问题，事关重大。尤其是2.6亿亩农村集体建设用地能否自由进入市场，成为促进经济发展的要素，将是我国经济长期高质量发展的关键。农村集体土地确权与流转问题是个重要的实践问题，具有很重要的现实意义。与此同时，我国在农村集体土地确权、土地承包经营权流转管理和服务、健全土地流转交易市场等方面进行了大量探索，但是土地确权是该“确虚权”还是“确实权”？交易费用在农地流转中起什么样的作用？各个主体行为特征如何？农户农地流转意愿和行为是什么样？集体建设用地使用权流转交易需要构建哪些法律法规体系进行支撑？集体建设用地使用权流转交易过程中，增值收益在农民、集体乃至地方政府之间如何分配？这些不仅是重大实践问题，也是关键理论问题，对这些理论进行研究，具备较高的学术价值。本书理论联系实际，着眼历史与现实，关注国外与国内，结合经济与社会，力求对新时期农村集体土地确权及流转问题作一些分析和探讨。

农村土地确权与流转问题，既是重要实践问题，又是重大理论问题。既需要构建宏观土地制度改革思路，又需要提出有针对性的对策建议。根据本书的特点，将书本内容大体分为三个部分，以便从不同角度、维度对土地权属确立和流动这一综合性问题进行研究。第一部分为农村集体土地确权及流转交易市场研究，这部分研究将对农村农用地和农村集体建设用地确权与流转的总体情况进行阐述；第二部分重点阐述农用地经营权流转交易问题；第三部分重点阐述农村集体建设用地使用权流转交易问题。

第一部分，关于农村土地确权问题。项目执行之初，课题组就认识到，农村集体土地要真正成为自由流动、促进经济增长的要素，就必须做好确权这个最为基础的工作。于是，课题组首先对农村集体土地确权问题进行调研，总结出农村土地确权工作面临的所有权主体变化大、工作费用高、经费不足等问题，特别是农用地承包经营权、乡村建设用地使用权确权纠纷很多等问题。以这些调查情况为基础，由伍振军执笔完成的《农村土地权属状况调查》发表于《改革内参》（2013.5）。基于调研，课题组提出保障土地确权工作经费、完善土地权证法律效力、出台指导意见加强政策支持和指导等政策建议。基于这些研究内容，由伍振军执笔完成的《农村土地确权进行时——老大难问题5年内怎求解》发表于《时事报告》（2013.4）。

根据研究计划，课题组对农村产权流转交易市场进行较为深入的分析，在分析了农地、林地、集体建设用地使用权等流转交易状况的基础上，课题组提出推进确权赋能、还原农村产权真实价值，扎实做好确权登记颁证工作、为农村产权流转交易奠定权证基础，进一步明确政府的主体责任，规范交易平台和交易系统，鼓励各种交易中介服务、为农村产权流转交易提供市场化服务体系，设立可靠的风险防范机制、为农村产权流转交易提供安全保障等切实可行的政策建议。

第二部分，关于农地流转问题。基于课题组成员前期积累的研究成果，课题组进一步分析了我国农地流转的基本状况和主要特征。在20世纪80年代中后期，农村土地流转就开始出现。随后，各地土地流转机构开始建立，进一步促进了土地流转。截至2014年6月底，全国农村承包耕地流转面积达3.8亿亩，占承包耕地总面积的28.8%，比2010年比例提高将近一倍。近年来全国承包耕地流转比例提高幅度逐年扩大，2016年年中我国土地流转比例进一步提高，已经占到三分之一左右。课题组进一步分析了我国农地流转的基本状况和主要特征：流转呈现规模逐步扩大、转包和出租为主要形式、股份合作开始兴起、地租成为土地成本的主要成分、农地流转市场逐步完善等特征。

文章同时也指出，我国在积累了丰富的实践经验的同时，也暴露了政府服务与管理能力薄弱，流转不规范、矛盾纠纷多、农民主体地位难保障、工商企业进入农村租地弊大于利等诸多问题和挑战，亟需加以研究、总结和指导。对于这些现象和问题，课题组进行了深入分析，有针对性地提出相应的政策建议：严格管理工商资本及外资进入农村、严格实施土地流转管理审核制度、完善土地流转过程中的配套制度、通过互换并地解决土地细碎化问题、探索建立承包地有偿退出机制、严格执行耕地保护制度等。根据这些内容形成的文章《土地流转的现状与机遇》发表在《时事报告》（2014.2）上。

结合项目前期研究，本书将关于我国土地承包经营权流转模式、参与各方的行为动机分析、交易费用及政府行为研究也纳入进来。在前期研究中，将我国土地承包经营权流转划分为四种模式，并分析在四种不同模式中土地流转市场特征和参与主体行为，针对土地流转中出现的问题，提出有用的政策建议。基于土地承包经营权流转特征和模式的分析，本书深入分析参与各方的行为动机，并有针对性地提出规范农地流转、确立农民主体地位、保障农民土地承包经营权益的政策建议。进一步，本书收纳了交易费用与政府行为的分析内容，比较了不同模式中的政府主体行为，及其与农户、用地主体交易费用的关系，提出政府主体行为对农户、用地主体交易费用有直接影响的观点，并在文章最后提出降低农户与用地主体交易费用的建议措施。这些研究，陆续发表在《改革》《中国软科学》等权威杂志上，不仅为完成作者主持的国家社科青年基金课题奠定坚实基础，也对本书起到很好的补充与完善作用。

第三部分，关于集体建设用地使用权流转问题。在研究集体建设用地使用权流转的时候，课题组把农村集体建设用地分为农民宅基地和集体经营性建设用地两个部分进行研究。在分析经营性建设用地使用权流转问题时，课题组对当前学术界的争论进行了总结，探讨了部分省市的实践及其中隐含的土地范畴扩大化、农民收益难保障、不符合规划和用途管制等诸多风险。课题组提出，推进集体经营性建设用地入市，应明确集体经营性建设用地的内涵、范畴及权能；完善价格形成机制，建设农村集体经营性建设用地有形、无形市场；完善土地收益分配机制，明确收益使用范围；保障农民决策权和知情权；明晰政府规划、管理、监督、服务等职能。以这些内容为基础的文章《农村集体经营性建设用地的政策演进与学术论争》，发表在《改革》（2014.2）上。

在农村集体建设用地使用权流转案例研究过程中，课题组对北京市、江苏省、上海市等地区集体建设用地使用权流转状况进行调查分析。课题组成员执笔完成的调研报告《集体建设用地发展公租房的探索——北京市的调查与启示》，发表在《国务院发展研究中心调查研究报告》（2013.3）上。北京市委研究室就“农村集体建设用地发展公租房”问题召集了北京市国土、规划、住建等相关部门，进行专题座谈，并开展深入调研。2014年，北京市相关部门印发了《北京市利用农村集体土地建设租货住房试点实施意见》，完善了农村集体建设用地利用机制、拓宽了租凭住房建设渠道。2015年8月，课题组对海䴖落村利用集体建设用地发展公租房的进展再次进行调研，发现北京市利用集体建设用地发展租赁房的探索值得肯定和推广。

在后续研究中，课题组还对北京市农村集体建设用地资产价值进行估算。参照国有土地价格，北京市农村集体经营性建设用地和农村宅基地价值合计高达8.2万亿元，农村集体建设用地均价高达466.9万元/亩。而若按照年均收益计算，北京市农村集体建设用地总价值仅有2 816.8亿元，价值只有前者的3.4%。其中集体经营性建设用地总价值仅有1 658.9亿元，亩均价值仅有20.4万元；农村宅基地总价值仅有1 157.9亿元，亩均价值仅有12.3万元。可见，集体建设用地权能残缺，与国有建设用地价值相差悬殊。贯彻落实党中央文件多次提出的城乡建设用地“同地同权同价”要求，可以在深化土地制度改革，完善农村集体建设用地权能方面进行探索，不断提升农村集体土地价值，让农民分享改革红利。这些报告内容发表在《国务院发展研究中心经济形势分析月报》上。

这些研究引起较好反响，体现了项目研究成果较高的学术及应用价值。之后，课题组结合前期研究，对江苏、广东等地区集体建设用地使用权流转典型案例进行调研，总结出有益经验和值得汲取的教训。同时，也对浙江等地区的宅基地使用权置换进行调查，探讨了地方政府、农民在宅基地置换中的目标、行为，进一步指出了地方政府在宅基地置换过程中的行为界线。

本书提出，深入推进农村集体建设用地制度改革，就是要把最为重要的处分权，即抵押权与担保权权能赋予集体建设用地。贯彻落实十八届三中全会《决定》精神，必须以改革的勇气，以农民需求为导向，明确集体建设用地的用益物权特性，在原有的占有、使用、收益权能基础上，赋予集体建设用地处分权，尤其是抵押权、担保权，作价出资等权能，并以法律的形式确立下来。在此基础上，从国家层面出台相关法律法规，进一步规范农村集体建设用地使用权流转，从而切实保障农民土地权益、促进农业经济发展、维护农村社会稳定。

最后，考虑到农村每年超过万亿元的资金外流，本书还收纳了关于农村土地金融的内容。本书认为，农村集体建设用地以及农用地资产估值接近90万亿元，发展农村土地金融是解决农业、农村发展所亟需资金的可行途径。并且，将最新的“两权”抵押贷款工作进展纳入本书，以问题为导向，探讨发展农村土地金融的合理路径。