第一章 为什么要研究农村集体土地确权和流转问题
农村集体土地确权与流转问题关系到全国63.2亿亩农村土地问题。涉及7.3亿农村人口的土地财产问题，事关重大。在分析这个问题之前，我们首先要明确农村集体土地主要包括三个方面。第一部分是农用地。据农业部统计，农村集体所有农用地60.6亿亩，农地之中包括耕地13.8亿亩、园地1.2亿亩、林地18.4亿亩、草地22.9亿亩、养殖水面0.8亿亩、其他3.5亿亩。第二部分是集体建设用地，我国共有农村集体建设用地2.6亿亩左右，经营性建设用地约0.5亿亩，剩余的2.1亿亩农村集体建设用地大部分为农民宅基地。第三部分是农村未统计的未利用地。
农村集体土地要真正成为自由流动、促进经济增长的要素，就必须做好确权这个最为基础的工作。那么，农民对集体建设用地的权利主要有哪些？先看农用地。十八届三中全会《决定》提出赋予农民对农村承包地的占有、使用、收益、流转和承包经营权抵押、担保权能。再看集体建设用地。先看农民宅基地，《物权法》及相关中央文件已明确农民宅基地为用益物权，但是，迄今为止，一直没有对宅基地用益物权的权利内涵和实现形式进行详细的界定。目前对于宅基地，农民只有使用权及有限的收益权和转让权。而处分权、抵押权、担保权，甚至是继承权尚未赋予农民宅基地。再看农村集体经营性建设用地，十八届三中全会《决定》也指出，在符合规划和用途管制两大前提下，允许农村集体经营性建设用地的出让、租赁、入股，力求实现与国有土地同等入市、同权同价。可以理解为，除了所有权，其他权利都赋予了集体建设用地。《决议》中经营性建设用地权能的拓展，不仅明确了土地的权属，也保障了农民权益。
2013年的中央1号文件明确提出，要在全国全面开展农村土地确权登记颁证这项工作，就是要解决土地确权这个“老大难”问题。据调研，当前推进土地确权工作还面临所有权主体变化大、工作费用高、经费不足等问题，特别是农用地承包经营权、乡村建设用地使用权确权纠纷很多等问题。要按期保质完成中央提出的农村土地确权工作要求，推进土地确权工作，还需要保障土地确权工作经费、完善土地权证法律效力、出台指导意见加强政策支持和指导。
确权工作做好后，就是推动农村集体土地流转问题。从分类看，农村集体土地流转主要分为农地流转和建设用地使用权流转两个部分。在当前全面深化农村改革中，促进农村土地产权流转交易事关赋予农民更多财产权利这一改革目标的实现，对于农村资产保值增值、为农村产权交易提供制度保障以及防止村干部腐败等具有重要意义。促进土地产权交易，关键在于促进农村产权流转交易市场健康发展。近几年，全国各地涌现了一大批综合性农村产权交易市场，在促进农村产权流动、提高农村要素配置效率等方面，发挥了一定作用，但还需要推进确权赋能，还原农村产权真实价值，扎实做好确权登记颁证工作、为农村产权流转交易奠定权证基础，进一步明确政府的主体责任，统筹利用现有的各类交易市场来组建综合性交易市场，规范交易平台和交易系统，鼓励各种交易中介服务，为农村产权流转交易提供市场化服务体系，设立可靠的风险防范机制，为农村产权流转交易提供安全保障等，以尽快建立起类型多样、功能完整、运转高效的农村产权市场体系。
先看农用地流转交易。主要是集体土地承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地使用权。这种流转交易与我们通常理解的买卖有所不同，不同点就是农用地所有权仍然是集体的，承包权仍然是承包农户的，流转的只是经营权。为什么要推动农地流转？关键原因是我国农地过于碎片化和平均化，这种情况下根本不可能实现农业现代化。尽管近几年，我国人地关系稍微有所松动，自2003年起，人地比例逐年上升，从约2亩/人上升至2009年的2.3亩/人左右，但农村人口对土地压力格局仍然没有根本改变（刘守英，伍振军，2013）。目前我国农户平均经营规模仅仅是邻国韩国和日本的1/3、欧盟的1/40以及美国的1/400。美国玉米种植以家庭农场为主，每个农场面积3 000~6 000亩，我国东北地区户均玉米种植为20~30亩，其他地区仅为3~5亩。如此低的人均、劳均土地资源，若不推进规模经营，就会令农户家庭产值和农民收入很低，就解决不了“谁来种地”问题，就难以实现农业现代化。基于此，十八届三中全会《决定》指出要加快构建新型农业经营体系。而创新农业经营体系，培育新的农业经营主体，就必须推进土地要素的流动与重新组合，而要使农民流转承包地的经营权，就必须切实保障农户承包土地的合法权利。
对于这些个问题，课题组进行了深入分析。首先，课题组观察到了交易费用以及政府支持对土地流转的作用，研究了交易费用及政府行为在不同的土地流转模式中的作用。课题组利用交易过程分析方法，将我国土地承包经营权流转概括为四种主要模式，并对其流转过程、主要特征进行分析。结论是政府主体行为对农户、用地主体的交易费用有直接影响。文章最后提出促进农村产权流转交易市场健康发展，健全集体参与流转交易机制，建立矛盾纠纷解决机制，课题组有针对性地提出相应的政策建议。严格管理工商资本及外资进入农村，严格实施土地流转管理审核制度，完善土地流转过程中的配套制度，通过互换并地解决土地细碎化问题，探索建立承包地有偿退出机制，严格执行耕地保护制度等有针对性的建议措施。
再看集体建设用地使用权流转交易。集体建设用地所有权仍属于集体所有，流转交易的只是使用权。当前我国经济转型的一个关键问题，就是我国2.6亿亩农村集体建设用地能否成为促进经济发展的要素。从我国过去三十年经济发展来看，农村土地实际上扮演了两个重要角色。一是提供土地要素。在过去的三十多年里，大量农村土地被征用，为经济增长发挥蓄水池作用。具体表现在两个方面：第一，大量的土地资源供应，自1983年起每年的征地规模都在110万亩以上，并呈递增趋势，大量的农村用地被征用作建设用地，土地从农村释放出来，推动经济增长；第二，低廉的土地成本，部分地方政府为了招商引资，不惜牺牲农民的利益，甚至零地价。二是提供资金。经济发展需要大量的资金支持，土地为我国的经济建设提供资金主要有以下来源：高额的土地出让收入，2013年国有土地出让收入高达41 250亿，同比增长44.6%，土地收入在地方政府财政中占了较大比例，部分地方土地出让收入占当年地方财政收入的60%，为地方经济发展提供了强有力的资金支持；土地抵押融资，大量的土地抵押为政府注入了充裕的资金。
但是这种“土地宽供应”在下一轮经济发展中是不可持续的。原因有二：一是土地出让成本日渐上升，二是土地资源有限。下一轮经济发展只有寄希望于将这些建设用地确权，进入市场，参与交易，变成自由流动的经济要素。
我国现在农村集体建设用地包括农民宅基地和经营性建设用地，估算为2.6亿亩，要成为自由流动的经济要素的关键，就必须拥有完整的权能。根据《土地管理法》规定，农村集体建设用地用途只有兴办乡镇企业、建设乡村公共设施、公益事业以及建设农民住宅等四种。用途有限，堵死了农民使用集体建设用地的合法通道，实际上剥夺了农民依靠土地发展的权利。近几年，农村集体经营性建设用地收益权、处分权权能逐步落实。2008年十七届三中全会提出建立城乡统一建设用地市场的目标，以实现集体土地和国有土地的“三同”：同地、同价及同权。十八届三中全会《决定》提出符合规划和用途管制前提下，集体经营性建设用地与国有土地“同权与同价”。集体经营性建设用地的权能也逐步扩大，从占有、使用、收益权等三种权利，逐步拓展到占有、使用、收益、处分权利四种完整权利。
推进农村集体建设用地制度改革，就是要把最为重要的处分权，即抵押权与担保权权能赋予集体建设用地。贯彻落实十八届三中全会《决定》精神中，必须以改革的勇气，以农民需求为导向，明确集体建设用地的用益物权特性，在原有的占有、使用、收益权能基础上，赋予集体建设用地处分权，尤其是抵押权、担保权，作价出资等权能，并以法律的形式确立下来。在此基础上，从国家层面出台相关法律法规，进一步规范农村集体建设用地使用权流转，从而切实保障农民土地权益，促进农业经济发展，维护农村社会稳定。