一、全国建设发展速度放缓,建设仍需负重前行

近年来,随着我国生态环境治理体系不断完善,全国生态文明整体水平保持连年上升的良好势态,2016—2017年生态文明建设发展速度为2.23%。但整体发展速度较上一年度有回落趋势。与2015—2016年相较,2016—2017年全国生态文明建设发展速度进步率为-1.10% (见表1-1),这表明中国生态文明建设发展速度有所放缓。虽然增速退步幅度较小,但人民群众对美好生态、环境的越来越高的期待和要求,促使我们必须去思考其发展减速的原因和挖掘其具体减速指标所指向的领域。

(一) 经济社会发展与生态环境保护协同不足导致生态文明建设发展放缓

进一步分析各考察领域进步态势,有利于探求整体进步背后的深层含义。2016—2017年,在生态文明建设发展评价分析的四个二级指标中,生态保护、环境改善、社会进步发展速度都呈小幅进步,但经济社会发展与生态环境保护协同发展推进速度有所回落(见图1-1)。

生态系统与自然环境和自然资源是“一体两用”的关系,生态系统是“本体”,自然环境和自然资源是人类对生态系统的两种使用形式。从20世纪80年代开始,我国就先后把环境保护、节约资源确立为基本国策,但生态系统保育仍需得到更多重视。2016—2017年,生态保护领域的进步幅度较低,是受到全国自然保护区面积减少1.75%的影响。

我国生态基础较脆弱,生态承载能力不足成为我国环境质量彻底改善和资源可持续供给的根本制约。由于经济社会发展对资源需求持续增长,部分自然保护区作为资源的富集区,已不再是人类经济活动的禁区,自然保护区内违规开发、侵占的现象屡禁不止,保护区面积萎缩以及碎片化、孤岛化问题严重,导致我国生物多样性下降的总趋势还未得到根本遏制。1 此外,随着我国退耕还林、天然林资源保护等系列重大生态保护与建设工程实施,森林面积大幅增加,第九次森林资源清查,我国森林覆盖率达到22.96%,但仍远低于同期全球平均水平(30.72%)。截至2018年底,全国农业用地占土地面积的比例高达56.22%,远超过世界平均水平(37.43%),自然生态空间被大量挤占。自然湿地也存在面积缩减、功能减退、保护空缺较多等问题。水土流失以及矿业开采占用损坏土地面积数量较大。

资源开发利用模式不尽合理,协同发展能力不足是我国现阶段生态文明建设面临的主要矛盾。合理开发利用自然资源,提高资源利用效率,实现清洁化使用,一方面有利于减少一次资源开发,缓解生态系统的资源供给压力;另一方面资源开发利用过程的优化也有利于从源头上减少环境污染物产生,能够立竿见影取得成效。但是,现阶段我国经济增长与资源消耗、污染排放尚未彻底脱钩。2 长期以来,我国经济发展模式相对粗放,能源消费总量不断攀升,能源消费结构中煤炭所占比重较高,资源综合循环利用能力不足,资源能源利用效率远低于世界平均水平,大量资源能源消耗后产生的污染物排放量较大,导致协同发展能力不足,生态环境承载负荷较重。要实现改善生态环境质量的目标,污染物减排是直接手段,而源头则在于资源能源的使用方式是否合理。

我国资源合理利用领域取得积极进展,但资源能源消耗和污染物排放的绝对量仍在高位运行。一方面,能源消费总量增长趋缓,能源消费结构不断优化,资源能源利用效率持续提升,主要污染物排放量大幅削减。另一方面,生态环境承载负荷过重,资源利用改进的贡献更多被消耗于缓解生态环境恶化,还未真正转变成生态环境改善的直接动力。因此,民众对环境质量改善的获得感不强,与日益增长的优美生态环境需要还有较大差距。全国53.4%的地级以上城市环境空气质量超标,地表水体质量有所改善,但地下水水质状况持续恶化,国家级地下水水质监测点中Ⅰ~Ⅲ类水质监测点比例仅占14.4%,要实现生态环境根本好转的目标还任重道远。另外,为保障粮食安全,我国农业生产中农药、化肥使用量长期维持在较高的水平,单位播种面积化肥施用强度已远超过国际安全警戒线标准(225千克/公顷),而主要粮食作物的化肥、农药利用率均在40%以下,利用效率偏低,对土壤污染、水污染防治形成了潜在威胁。

(二) 省域生态文明建设发展形势差异较大

省级层面,各省(自治区、直辖市)(以下简称“省份”)执行生态文明建设国家战略取得的成效差异显著。整体生态文明进步幅度最大的3个省分别是河南、贵州和四川,生态文明进步幅度最小的3个省份是广西、内蒙古和黑龙江(见表1-2)。河南得益于协同发展能力增强,环境质量有所改善;贵州是由于生态基础较好,经济社会发展进入快车道;四川整体生态文明进步源于经济社会快速发展,且协同发展能力有所提升。广西生态保护面临严峻挑战,农业面源污染形势严峻;内蒙古和黑龙江都面临着经济发展方式转型的压力,迫切需要探索绿色、低碳的发展道路。

从各省份整体生态文明建设发展速度来看,近六成省份生态文明建设处于加速发展中,部分省份生态文明建设发展速度变动幅度较大(见图1-2)。2016—2017年各省份生态文明整体进步态势显示,全国有22个省份生态文明建设发展处于增速阶段,9个省份处于减速阶段。各地区之间的差异较大,生态文明建设发展速度进步率最高的为云南(8.22%),最低的为江西(-120.52%),二者相差达128.74%。

云南、福建、海南三省生态文明建设发展速度增长超过2%,而山东、山西、江西三省生态文明建设发展速度下降10%以上。云南和海南生态文明加速发展得益于当地经济社会与生态环境保护协同发展能力增强,环境质量进一步改善;福建则是环境质量加速改善。山东生态文明建设发展速度回落,是由于协同发展能力下降;山西生态文明建设发展速度降低,是受到环境质量改善遇到瓶颈的影响;江西生态文明建设发展速度下降,主要是生态保护面临严峻挑战所导致。

1. 生态保护成为部分省份生态文明建设的短板

2017年,各省份生态保护发展指数排名见表1-3。宁夏和湖北生态保护发展指数排名靠前,得益于生态修复力度较大,造林面积快速增长;山东在退耕还林、还草方面持续发力,也推动生态保护取得显著成效。浙江、安徽、黑龙江等省份生态保护发展指数排名靠后,是由于这些省份生态基础相对较好,生态保护提升难度较大,而且安徽和黑龙江的自然保护区面积减少,生物多样性保护正面临严峻挑战。

2016—2017年各省份生态保护发展速度变化分析显示,全国有24个省份生态保护发展呈现加速态势,7个省份生态保护进步速度回落(见图1-3)。生态保护发展速度提升幅度最大的是海南,为2.15%;山东和江西生态保护发展速度大幅度下滑。

海南的生态保护进步增速最大(2.15%),主要源于草原生态系统得到保护和加强,整体生态活力不断增强;广西生态保护发展速度提升幅度较大,主要得益于生态修复力度加强,自然保护区面积大幅增长。江西生态保护发展速度下降,主要是由于本年度自然保护区面积减少。新时代以来我国广东、新疆、四川等19个省份的自然保护区面积出现了不同程度的减少。

2. 环境改善取得积极进展,但突出环境风险问题依然存在

各省份2017年环境改善发展指数分析结果显示,辽宁、河南环境改善发展指数排名靠前,主要由于水体环境污染治理力度加强,主要河流水质有明显改善,但河南农村人居环境整治力度未能延续,可能增加农村环境污染风险;天津地表主要河流水质开始改善,但作为大气环境污染防治重点区域,空气质量改善乏力,后续任务较为艰巨。环境改善发展指数排名靠后的省份中,山西作为我国重要的能源基地,生态环境承载负荷较重,大气环境、水体环境仍在持续恶化;陕西、广东和福建农业生产中化肥、农药施用强度不断增加,农村面源污染风险加大,对环境质量改善形成较大威胁(见表1-4)。

2016—2017年,各省份环境改善速度变化分析显示,全国有20个省份环境质量加速改善,另外11个省份环境改善速度减缓(见图1-4)。环境改善速度提高最快的省份是福建,提高幅度超过10%;山西环境改善速度下滑幅度最大。

工业、农业和生活源的污染排放是我国的三类主要环境污染来源,尤其农业面源污染对环境治理带来极大挑战。2016—2017年环境改善速度波动较大的省份都是受到农业面源污染防治的影响。

3. 经济社会发展加速推进,未来需更加注重均衡发展

新时代以来,面临百年未有之大变局,我国经济社会发展进入新常态,经济增长处于换挡提速、提质增效的关键时期,全国整体经济社会发展形势良好。2017年,各省份社会进步发展指数得分及排名见表1-5。本年度社会进步发展指数排行榜前三位都是西部省份,表明我国西部大开发战略推进区域均衡发展正发挥积极成效。西藏在国家的扶持下获得了经济社会快速发展的机遇,当地教育、医疗等民生保障体系不断完善,社会进步幅度高居全国榜首;贵州和四川经济社会快速发展,居民人均可支配收入大幅度增长,民生保障体系加速改善,社会进步幅度紧随西藏之后。黑龙江、天津、辽宁社会进步幅度相对较小,黑龙江、辽宁等东北省份需重视人口迁出等严峻挑战,天津需要进一步加强城乡均衡发展。

2016—2017年各省份社会进步发展速度变化分析显示,全国有29个省份社会进步在加速发展,青海和内蒙古社会进步发展速度下降(见图1-5)。各省份中新疆社会进步发展速度最快,内蒙古社会进步发展速度下降幅度较大。

新疆和山西社会进步幅度较大得益于经济增长提速,福建是由于医疗卫生等民生保障能力快速提升。内蒙古社会进步速度下降幅度较大,是受到经济增速大幅度回落的影响;青海民生保障体系建设支持力度下滑,导致社会进步放缓。

4. 协同发展面临困局,资源利用减量增效是重点

2017年,各省份协同发展进步指数分析显示,西藏、新疆、青海等经济社会发展相对落后的西部省份协同发展进步幅度较大。这些省份经济规模总量偏小,经济社会发展起步相对较晚,生态环境受到经济社会发展的影响较小,但这些地区生态环境脆弱,一旦破坏,恢复难度极大,在后续经济社会发展中面临着经济社会发展与生态环境保护的双重任务,需重视加强资源综合循环利用,提升资源利用效率。天津、海南和广西协同发展进步幅度排名靠后。天津和海南需要尽快控制资源开发强度,确保资源开发利用在生态环境承载能力范围之内。广西需要进一步优化资源能源消费结构,提高资源能源利用效率,控制资源能源消耗后产生的污染物排放(见表1-6)。

2016—2017年各省份协同发展进步速度变化分析显示,全国有19个省份协同发展进入加速提升阶段,而其他12个省份协同发展速度有不同程度下降(见图1-6)。其中,云南协同发展速度增长幅度最大,得益于其资源综合循环利用能力大幅度增强,当地工业固体废物综合利用率增长率大幅上升;山东协同发展能力提升遇到瓶颈,进一步优化能源消费结构任务艰巨。

现阶段,我国在经济增长与生态环境保护的协同发展方面给予了较大关注,政府监管力度加大,各省协同发展能力有所提升。这主要源于末端污染治理能力增强,大气污染物、水体污染物大幅度减排。但在优化能源消费结构,提高资源能源利用效率方面还没有达到预期效果。能源利用优化和资源减量增效仍举步维艰,海南、黑龙江、山西等13个省份资源减量增效方面还有不同程度退步,全国能源消费总量尚未达到峰值,能源消费结构优化与能源利用效率提升推进缓慢,资源综合循环利用亟待突破性进展。

(三) 应继续保持生态文明建设的战略定力

党的十八大以来,中央全面加强生态文明建设,不断完善制度设计,对生态文明建设发展形势产生了显著影响,全国生态文明建设呈现加速发展态势,地方政府重经济发展轻生态环境保护的状况得到根本扭转。但由于地方政府落实生态文明建设战略,倒逼经济社会发展方式转型,促进产业结构调整升级,会对地区短期经济增长造成一定的消极影响,还存在部分经济社会发展水平相对落后的地区,发展需求迫切,推进生态文明建设力度偏弱。此外,地方政府在执行中央生态文明建设决策中,存在为追求高显示度的短期效益,重资源利用优化,而忽视生态系统保育等基础性工作的倾向。生态系统基础脆弱,生态承载能力相对不足成为我国生态文明建设的短板。经济增长与资源能源消耗尚未脱钩,经济社会发展与生态环境改善的矛盾依然存在,能源利用优化、资源减量增效举步维艰,资源能源消耗量和污染物排放量高位运行,导致环境质量改善成效还不尽如人意。下一步需要继续保持生态文明建设的战略定力,加强生态系统保育,推动资源能源消费革命,切实改善环境质量,满足人民群众优美生态环境需要。

1. 加强生态系统保育,夯实生态文明基础

健康的生态系统是环境质量根本改善和资源可持续供给的前提,也是保障生态文明建设目标实现的基础。忽视生态系统保育,片面追求资源利用优化和环境质量改善,犹如无源之水、无本之木。我国整体生态系统基础较为薄弱,要补齐生态文明建设的短板,首先应在环境保护、节约资源基本国策的基础上,从国家和省级层面分别确立起生态立国、生态立省的理念,合理兼顾生态文明建设的近期效益和长远目标,加大生态系统保护与建设的力度;其次,要切实坚持生态优先基本原则,尊重生态规律,宜林则林、宜草则草,因地制宜,统筹推进山水林田湖草沙生态系统的协同治理,提升治理成效;再次,发挥生物多样性保护工程的引领作用,完善以国家公园为主体的自然保护地体系,建管并举,逐步化解生物多样性保护面临的严峻挑战;最后,坚持底线思维,科学划定并严格遵守生态红线,筑牢国家生态安全屏障。

2. 推动资源能源消费革命,提升经济社会发展质量

我国能源消耗总量仍在持续攀升,能源消费结构不尽合理,资源能源利用方式相对粗放,效率不高,产生的污染物排放量居高不下,导致生态环境问题在短时期内集中爆发,成为制约经济社会持续发展的瓶颈。当前需要尽快完善制度设计,利用好环境资源税、排污权交易等市场化调节机制,倒逼产业结构升级和经济社会发展方式转型,大力发展低能耗、低排放、高效益的战略性新兴产业,在经济发展换挡升级中,培育经济增长的新动力,打造发展的新引擎,实现经济社会高质量发展。同时,推动资源能源消费领域革命,加强科技创新,加快对传统产业的绿色化改造,优化能源消费结构,增强资源综合循环利用能力,提高资源能源利用效率,促成能源消费总量峰值早日出现,严格落实清洁生产,从源头上减少污染物和温室气体的产生与排放,缓解国内生态环境压力,履行好2060年实现碳中和这一庄严的国际承诺。

3. 坚持环境质量改善目标导向,满足群众优美生态环境需要

优美生态环境是最普惠的民生福祉,也是新时代人民美好生活需要的应有之义。我国整体环境质量开始向好,但部分地区群众反映强烈的突出环境问题依然存在,需要继续强化环境质量改善的目标导向,完善环境污染防治体系,增强环境污染治理能力,提升污染防治措施的精准度和有效性。大气环境污染防治方面,应加强区域合作,形成联防联控,依据区域环境容量,有序淘汰污染严重的落后产能,重点突破与全面推进相结合,切实减少重污染天气对民众生产生活的影响。对于农业面源污染、地下水污染等治理难度高、隐蔽性较强的环境污染问题,要引起足够警觉,尤其北京、福建、新疆等10个省份的农药、化肥施用强度仍在增加,需尽早启动农药、化肥施用总量与强度的双控制,加大对有机肥和无公害农药研发、生产、使用的扶持力度,推广精细化的农药、化肥施用技术,提高农作物的利用效率。地下水污染防治,需尽快确认污染源头,与地表水污染、土壤污染防治相统筹,遏制地下水水质持续恶化的态势。另外,还要加快健全环境污染监测网络,加强生态环境保护方面的巡视、督察,严肃环境损害追责问责机制,阻断跨区域的污染转移,不断巩固扩大我国环境质量改善成效。

4. 保持战略定力,利用后发优势,协同推进生态文明建设

生态文明建设作为中华民族永续发展的根本大计,是一项复杂的系统性工程,需要保持久久为功的战略定力。推进生态文明建设的各项政策措施,限制了高消耗、高排放、高污染的经济形式,短期内会在一定程度上影响经济增长,但从长远来看,这是我国转变依靠要素投入驱动的经济增长模式,优化产业布局,跨越中等收入陷阱,实现高质量发展,迈入高收入国家行列的必由之路。生态文明建设需要统筹处理好与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的关系,使生态环境改善与经济社会发展相互协调,尤其在经济社会发展水平相对落后地区的工业化、现代化进程中,要避免重复“先污染后治理”的老路,充分利用好后发优势,努力探索资源能源利用效率更高、对自然生态系统影响更小、人与自然和谐双赢的绿色崛起道路。同时,生态文明建设还要处理好地区之间的协同,把生态文明建设成效纳入政府政绩考核体系,严格落实领导干部自然资源资产离任审计,引导干部树立科学的政绩观,正确把握地方局部利益与全国整体利益的关系,破除区域壁垒,形成中央决策与地方政府执行上下联动,地区之间以及城乡之间相互协同推进生态文明建设的良好发展局面。

1 李干杰.新形势下如何做好我国生物多样性保护工作[N].光明日报,2015-04-23(07).

2 王金南.科学把握生态文明建设的新形势[J].求是,2018(13):47—48.