第四节 实行“特殊政策和灵活措施”

一 大胆谋划“先走一步”

“文革”结束时，中国经济社会发展和人民生活水平的大多数指标都排在世界170名开外，处于联合国有关部门和世界银行等国际经济组织划定的贫困线之下。而在新技术革命浪潮的推动下，欧美及日本、亚洲“四小龙”等国家和地区实现了经济的迅速发展，社会面貌发生了重大变化。中央领导层鉴于中国经济的严峻形势及来自世界发展大势的冲击，逐渐形成共识：必须打破封闭局面，引进国外先进技术和经验，实行对外开放。

1977年7月，国家计委向中央提交报告，首次提出要“认真组织好出国考察工作”。从1977年下半年起，国务院安排各部委组团出国访问考察。次年，全国掀起一股声势浩大的出国考察热潮。据统计，1978年1月到11月底，到国外和港澳地区考察的人员达519批3213人。[28]大规模组织出国考察，使中央和地方领导干部开阔了眼界，切身感受到中外经济、科技存在巨大差距，产生了极大的思想震撼和观念冲击。组织出国考察学习与如火如荼的真理标准问题大讨论同时展开，进一步激发起解放思想、改革开放的强烈共鸣。

1978年4月10日至5月6日，以国家计委副主任段云为组长的港澳经济贸易考察组返程途经广州时，向习仲勋等广东省委领导介绍考察情况，建议将宝安、珠海两县改为省辖市（相当于地区），可以建设成为出口生产基地。习仲勋等人明确表示支持，双方还深入交流意见，设想可以把两地建设成为生产基地和对外加工基地，成为吸引港澳游客的游览区。考察组返回北京后，于5月31日向中央提交了《港澳经济考察报告》，提出有必要在两县“实行某些特殊管理办法”，尽快把宝安、珠海两地建设好。这份报告在中央产生了很大影响，华国锋和邓小平都明确表示支持。

5月2日至6月6日，以国务院副总理谷牧为团长的经济代表团出访法国、联邦德国、瑞士、丹麦、比利时五国，广东主管经济工作的省委书记、省革委会副主任王全国随行。回国后，习仲勋指示他向省委常委会汇报，之后又在广州中山纪念堂向省级领导干部、省直机关及广州市处级以上干部3000多人传达，引起强烈反响。省委对这两次国外考察的情况和建议明确表示赞同，并开始积极筹划。

1978年下半年，相继召开的国务院务虚会、全国计划会议、中央工作会议等重要会议，就开放引进、体制改革和工作重心转移等关系全局的重大问题展开深入讨论，在党和国家最高决策层逐步凝聚起改革开放的共识。正是经由这几次重要会议的接续酝酿和准备，党的十一届三中全会最终做出了实行改革开放的历史性重大决策。

广东省委对中央精神迅速做出反应，并积极思考如何充分发挥广东的特点和优势，收集对外开放可供借鉴的办法和经验，力争在全国改革开放中“先走一步”。

6月20日，习仲勋主持召开省委常委会，研究迅速开展对外加工装配业务和宝安、珠海两县建设等问题。7月初，习仲勋到宝安调研，提出要抓好对外经济贸易，引进香港同胞和外商投资办厂，抓好外贸出口基地建设。他强调诸如过境耕种土地、让香港资本家进设备采沙石出口、吸收外资搞加工业、恢复边境小额贸易等问题要“说办就办，不要等”，“外贸基地规划好了就要干，讲求实效”，“香港市场需要什么，什么可以多挣外汇，你们就养什么、种什么”。[29]他还指出：“只要能把生产搞上去的，就干，不要先去反他什么主义。他们是资本主义，但有些好的方法我们要学习。”[30]

10月，广东省委向国务院上报《关于宝安、珠海两县外贸基地和市政建设规划设想》，提出了“三个建成”的目标，即将宝安和珠海建成有相当水平的出口商品基地、吸引港澳旅客的旅游区和新兴的边防城市。同时，为加强对宝安、珠海的领导，省革委会向国务院请示将宝安县改为深圳市、珠海县改为珠海市。习仲勋亲自同即将赴任宝安和珠海的张勋甫、吴健民谈话，鼓励他们“必须搞好生产，必须使人民富起来”，支持他们搞“先富区”。据相关回忆：“他说老百姓讲得很清楚，因为那边富。我们搞了一个先富区，有习老支持，搞了一个先富区。”[31]

1979年1月23日，广东省委做出决定，将宝安县改为深圳市、珠海县改为珠海市。2月，国务院批复支持广东的请示，要求把宝安、珠海建成具有相当水平的工农业结合的出口商品生产基地、吸引港澳游客的旅游区和新型的边防城市。3月5日，国务院正式批准宝安、珠海改县设市。这实际上为日后在深圳和珠海设立特区打下了基础。

二 向中央“要权”，创办特区

1978年10月，接到中央工作会议准备召开的通知，广东省委十分重视。习仲勋4次主持召开省委常委会议，研究关于广东工作问题的汇报内容，其中多次提到希望中央能给广东更大的支持，多给地方处理问题的机动余地。11月，中央工作会议期间，习仲勋在中南组分组会议上多次发言，阐述如何加强与港澳的经济联系和调动华侨建设祖国的积极性等问题，并建议中央考虑：“鉴于广东与港澳来往密切，希望能允许广东在香港设立一个办事处，加强调查研究，与港澳厂商建立直接的联系，凡是来料加工、补偿贸易等方面的经济业务，授权广东决断处理，以便减少不必要的层次和手续。”[32]

这其实已经表达出了“要权”的心声，与邓小平当时提出的权力“有计划地大胆下放”的观点不谋而合，成为此后广东向中央请求“放权”的先声。

1979年4月8日，习仲勋在中央工作会议中南组讨论中发言指出：

广东邻近港澳，华侨众多，应充分利用这个有利条件，积极开展对外经济技术交流。这方面，希望中央给点权，让广东先走一步，放手干。看来，在计划、财政、外贸、外汇、物资、对外经济技术交流等方面，都有正确处理中央和地方的关系问题。“麻雀虽小，五脏俱全”，作为一个省，是个大麻雀，等于人家一个或几个国。但现在省的地方机动权力太小，国家和中央部门统得过死，不利于国民经济的发展。我们的要求是在全国的集中统一领导下，放手一点，搞活一点。这样做，对地方有利，对国家也有利，是一致的。[33]

4月17日，中央政治局召集中央工作会议各组召集人会议，习仲勋在汇报时再次提出：“我们省委讨论过，这次来开会，希望中央给点权，让广东能够充分利用自己的有利条件先走一步。”[34]华国锋回应习仲勋的要求说：“要放给权，明确提出来。”又说：“珠海、宝安要研究搞加工区……要进行体制改革，广东可以搞一个新的体制，试验进行大的改革。”邓小平表示：“广东、福建实行特殊政策，利用华侨资金、技术，包括设厂，这样搞不会变成资本主义。”[35]对习仲勋提出让广东在毗邻港澳的深圳、珠海和汕头兴办出口加工区的设想，中央主要负责同志表示赞同和支持。

会议期间，习仲勋专门向邓小平详细汇报了在深圳等地建设贸易合作区的设想。习仲勋汇报说，究竟叫什么名字大家一时还定不下来，叫“出口加工区”与台湾名称雷同，叫“自由贸易区”又怕被认为是搞资本主义，最后只好暂时定名叫“贸易合作区”。邓小平对习仲勋说：“还是叫特区好，陕甘宁开始就叫特区嘛！”邓小平还鼓励习仲勋放手干，他说：“中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来。”[36]

中央工作会议后，广东省委组织了一个文件起草小组，由王全国、曾定石牵头，负责起草给中央工作组的《汇报提纲》和《关于试办深圳、珠海、汕头出口特区的初步设想》。习仲勋亲自指导并参与这两份文件的起草。5月10日，习仲勋还主持召开省委常委会议进行集体讨论。

5月中旬，中央工作组抵达广东，与广东省负责同志深入交换意见，希望广东“要比（中央）那些决定更开放一些”。[37]中央工作组与广东省委的文件起草小组经过半个多月的反复研究，并与习仲勋、杨尚昆等人多次商讨，形成了文件初稿。6月6日，广东省委正式向中共中央、国务院上报《关于发挥广东优越条件，扩大对外贸易，加快经济发展的报告》，分析了广东扩大对外贸易、加快经济发展的优越条件，提出实行新的经济管理体制，试办出口特区。[38]6月9日，福建省委也提出类似报告。

1979年7月15日，中央下发《中共中央、国务院批转广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告》，此即中国改革开放史上具有里程碑意义的“中发〔1979〕50号文件”（简称“中央50号文”）。文件明确指出：对两省经济活动实行特殊政策和灵活措施，给地方以更多的自主权，使之发挥优越条件，抓紧当前有利的国际形势，先走一步，把经济尽快搞上去，这是一个重要的决策，对加速我国的四个现代化建设，有重要的意义。[39]中央50号文的主要内容有六个方面，涉及计划、财政、外贸、商业流通、物资管理等体制的改革，并决定在深圳、珠海、汕头和厦门试办出口特区。

9月21日，习仲勋在全省地委书记会议上就贯彻中央50号文精神做出明确指示：

中央决定对广东实行特殊政策和灵活措施，这一方面是省委向中央“要权”要来的；另一方面，也是更重要的一方面，是中央从搞好四个现代化建设出发，对体制改革所作出的一个具体的、又是重要的决策……中央为什么同意广东在经济管理体制改革中先走一步，那是因为我们有毗邻港澳、华侨众多这个有利条件。所以我们一要求，中央领导同志很重视，很快就表态同意。这件事情的实质，就是中国如何搞好体制改革，以适应四化的需要。如果我们广东不提，中央也会提出来。广东要从全国的大局出发，把这件事搞好。现在不是搞不搞的问题，也不是小搞、中搞。而是要大搞、快搞，不能小脚女人走路。[40]

对于如何才能“大搞、快搞”，怎样“先走一步”，习仲勋明确指出：

在态度上我看要有“三要”和“三不要”：第一，要有决心有信心，不要打退堂鼓；第二，要有胆识，勇挑重担，不要怕犯错误，怕担风险；第三，要有务实精神，谦虚谨慎，不要冒失，不要出风头，不要怕否定自己。特别是我们各级领导干部，拼老命也要把广东这个体制改革的试点搞好。要下这样一个决心，即使是可能犯错误，也要干。我们是干革命的，现在搞四化就是革命，要发扬革命战争年代的那股拼命精神。同志们要团结起来，振作起来，工作要抓紧抓细。一方面，要有闯劲，要当孙悟空，解放思想，敢于创新，敢于改革，只要不背离四项基本原则，就可以大胆试验，不要等。……另一方面，要有科学的态度和扎扎实实的作风，要调查研究，总结经验，多商量，多动脑筋，不要毛毛草草。当我们开步走的时候，困难会很多，阻力会很大，甚至还可能挨一点骂，要有这个精神准备。现在重要的问题是要迅速行动起来，要抢时间，时间就是速度。但目前上层建筑很不适应，官僚主义严重，非下决心解决不可。我相信，在中央的领导下，只要我们认真对待，努力工作，50号文件一定能贯彻执行好，我们一定会在经济管理体制改革的试验中，走出一条路子来。[41]

从“希望中央给点权，让广东先走一步”到争取中央50号文的下发，经历了一个思想不断解放的过程。中央50号文给予广东“特殊政策和灵活措施”，支持广东“先走一步”，试办特区，既体现了中央的支持，也彰显了习仲勋等广东改革开放先行者的智慧和胆略，在广东改革开放进程中具有重大历史意义。

三 积极争取“尚方宝剑”

为贯彻落实好中央50号文，在习仲勋领导下成立由刘田夫、王全国和吴南生组成的三人小组和省经济工作办公会议，以加强对经济工作的领导，协调各经济口各战线的工作，及时解决各战线之间不能协调解决的问题。广东在具体实践过程中不断碰到新问题，包括文件规定未能完全落实到位、许多管理工作和具体措施跟不上、经济发展尚需进一步规划和安排等。为此，1980年初至1981年上半年，中央多次召开专门会议，对广东给予有力指导，及时帮助解决实践中遇到的困难与问题。

1980年3月24日至30日，谷牧在广州主持召开广东、福建两省会议，检查总结两省实行“特殊政策和灵活措施”的情况，肯定其初步成果，进一步明确了试办特区的具体政策，确定了深圳、珠海特区的区域规划，形成《广东、福建两省会议纪要》，重新核定广东每年财政上缴10亿元，并将“出口特区”正式定名为“经济特区”。[42]5月16日，中共中央、国务院批转《广东、福建两省会议纪要》（中发〔1980〕41号文件），认为两省进行的经济体制改革，不但有利于加快两省经济发展，而且有利于促进全国的经济体制改革。[43]7月29日至8月8日，广东省委在广州召开地、市委书记会议，讨论如何充分运用中央对广东实行特殊政策和灵活措施的有利条件，发挥优势，调整经济结构和经济政策，加快经济管理体制改革和经济发展步伐。在会议总结中，就如何继续解放思想、进一步把经济搞活的问题，习仲勋指出：

中央批准我省实行特殊政策和灵活措施，给了我们在改革经济管理体制方面先走一步的权力，这也是我们加快经济发展的很重要的有利条件。现在回过头来看，这一年来，我们还没有很好地充分运用和发挥这个有利条件，积极实践，大胆革新，领导机关落后于基层，领导落后于群众。这就是说，我们仍然面临着解放思想的严重任务……如果我们不解放思想，不敢大胆创新，不抓紧时机，发愤图强，艰苦奋斗，就肯定要落在先进省、市、区的后面，“先走一步”也将成为空话。[44]

为了更加坚实地“先走一步”，习仲勋带领省委一班人决定再次向中央“要权”。9月24日上午，习仲勋向中央书记处汇报了广东特别是深圳、珠海特区的工作，同时向中央提出给广东更多的自主权，允许广东参照外国和亚洲“四小龙”的成功经验大办经济特区。[45]9月28日，中央印发《中央书记处会议纪要》〔第50号〕，明确指出，广东、福建两省实行特殊政策和灵活措施，中央是下了决心的，目的是要充分发挥两省的优势，使广东、福建先行一步富裕起来，成为全国“四化”建设的先驱和排头兵，为全国社会主义经济建设和体制改革探索道路，积累经验，培养干部。[46]要求广东充分利用和发挥本地优势，尽快把广东的经济搞活，闯出一条道路，使广东成为我国对外联系的枢纽。《纪要》进一步明确“特殊政策和灵活措施”的内涵：一是增大地方的权力，二是广东、福建两省对外更加开放；重申“中央确定的这个政策是不会变的”，同时明确“中央授权给广东省，对中央各部门的指令和要求采取灵活办法，适合的就执行，不适合的可以不执行或变通办理”。[47]中央的这份《纪要》进一步明确了中央对广东实行“特殊政策和灵活措施”的重大意义，同时也给了广东更大的自主权。这是习仲勋在当年11月奉调进京前，为广东争取到的一把“尚方宝剑”，对广东此后继续推进改革开放意义重大。

此后，广东从五个方面积极进行改革开放的探索：一是发挥优势，调整经济结构，大力发展多种经营特别是经济作物的生产；二是扩大市场调节范围，利用地方留成外汇进口原材料和市场紧缺物资，发展生产，繁荣市场，活跃经济；三是积极发展对外贸易和对外经济合作，鼓励有条件的地区特别是珠江三角洲积极开展公私合营、合作经营、来料加工、补偿贸易等业务；四是在中央对广东实行财政包干和外汇分成的同时，省对各地、市、县实行了财政包干和外汇分成政策；五是积极开展经济特区的筹建工作。